II SA/Rz 1211/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Marcin Kamiński /spr./ AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 października 2021 r. sprawy ze skargi S. B. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych na rzecz skarżącego S. B. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi S. B. (skarżący) jest decyzja Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych (organ) z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] o odmowie uchylenia decyzji o odmowie potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych. Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco. Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] organ odmówił skarżącemu potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych. Po rozpoznaniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] organ utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...]. W dniu 18 maja 2021 r. skarżący złożył wniosek o uchylenie decyzji organu w trybie art. 154 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.). Do wniosku dołączył oświadczenia dwóch świadków. Decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] organ działając na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. oraz art. 2 i 3 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych - odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2024/10, w którym wyjaśniono, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 i art. 155 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem - w przeciwieństwie do postępowania głównego (rozpoznawczego) - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Postępowanie w tym trybie może być wszczęte tylko w stosunku do decyzji ostatecznych niedotkniętych wadami kwalifikowanymi, przy wydaniu których organ administracji miał pewne luzy decyzyjne, czyli do decyzji uznaniowych, a nie do decyzji związanych, przy wydawaniu których organ jest ściśle związany przepisami prawa, które jednoznacznie obligują go do takiego, a nie innego rozstrzygnięcia sprawy. Konstrukcja art. 154 k.p.a. powoduje, iż prowadzone w oparciu o powołaną podstawę prawną postępowanie administracyjne nie ma na celu merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (która przecież została już rozstrzygnięta co do istoty w postępowaniu administracyjnym głównym - rozpoznawczym), lecz koncentrację na ocenie (weryfikacji) wydanej uprzednio decyzji pod względem kryteriów przewidzianych przepisem art. 154 k.p.a. Tymi kryteriami są interes społeczny lub słuszny interes strony. Organ zgodził się ze stanowiskiem zaprezentowanym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 930/13, zgodnie z którym w trybie art. 154 k.p.a. nie dochodzi do ponownego rozpoznania sprawy (tak jak ma to miejsce po wznowieniu postępowania), a jedynie do oceny wystąpienia w sprawie, wymienionych w tym przepisie przesłanek zmiany ostatecznej decyzji, to jest interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Przesłanki te należą do tzw. terminów nieostrych (niedookreślonych), które powinny być skonkretyzowane przez organ administracji publicznej w procesie stosowania prawa. Nie oznacza to jednak obowiązku organu tworzenia definicji tych terminów w konkretnej sprawie, ale oceny ich wystąpienia przez pryzmat okoliczności danej sprawy. Organ wskazał, że wprawdzie w doktrynie, jak i w judykaturze nie ma definicji interesu społecznego lub słusznego interesu własnego, tym niemniej art. 6 k.p.a. statuujący zasadę praworządności stanowi, iż organy administracji państwowej zobowiązane są działać na podstawie przepisów prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 12 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 988/12 wyjaśnił, że oceniając czy w danej sprawie występuje słuszny interes strony, przemawiający za uchyleniem decyzji, należy wziąć pod uwagę nie subiektywne przekonanie strony o doznanej przez nią krzywdzie lecz rozważyć okoliczności, które pozwalają ustalić, że żądanie strony (zmiany decyzji) jest słuszne i zasługuje na społeczną akceptację. Oczywistym jest również to, że zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 154 § 1 k.p.a. nie może prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem. Słuszny interes strony w rozumieniu art. 154 § 1 k.p.a. musi być zatem interesem znajdującym oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Rozpatrując kwestię przesłanek z art. 154 k.p.a. należy w związku z tym przyjąć, że słuszny interes strony nie może być sprzeczny z jasno brzmiącym przepisem ustawy, ani też go zastępować, bowiem zasada praworządności, wyrażona w art. 6 k.p.a. zobowiązuje organy administracji do działania na podstawie przepisów prawa. Mając na uwadze powyższe rozważania, w ocenie organu, skarżący nie wykazał, aby w przedmiotowej sprawie za uchyleniem decyzji ostatecznej przemawiał interes społeczny lub słuszny interes strony. Skarżący dołączył do wniosku nowe oświadczenia świadków, jednak organ działając w trybie art. 154 k.p.a. nie może zweryfikować ich pod kątem spełniania przesłanek do potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych. Organ stwierdził więc, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji o odmowie przyznania uprawnień kombatanckich w oparciu o przepis art. 154 k.p.a. W ustawowym terminie skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że pojęcia "interesu społecznego" czy "słusznego interesu strony" można zakwalifikować do tzw. klauzul generalnych, a więc zwrotów językowych wchodzących w skład przepisów prawnych. Pojęcie to nie zostało sprecyzowane w żadnych przepisach. Zasada uwzględnienia interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli polega na tym, że organ administracji publicznej jest zobowiązany do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli. Załatwienie sprawy przez organ administracyjny powinno być wyrazem pogodzenia wszystkich tych interesów. W ocenie skarżącego w niniejszej sprawie zabrakło tego ostatniego aspektu, przez co organ wydał niesłuszną decyzję, z którą skarżący nie może się pogodzić. Organ nie wziął w ogóle pod uwagę nowych oświadczeń świadków. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga została uwzględniona z przyczyn procesowych, niezależnie od oceny zarzutów i wniosków skargi, albowiem Sąd niezwiązany granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.) był uprawniony i zobowiązany do wzruszenia zaskarżonej decyzji wobec stwierdzenia z urzędu istotnego naruszenia prawa procesowego przez skarżony organ. Przedmiotowa sprawa ma charakter sprawy administracyjnej weryfikacyjnej, której zakresem objęta jest ocena legalności lub celowości już wydanej negatywnej decyzji ostatecznej z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 154 k.p.a. Jest oczywiste, że przesłanki interesu społecznego lub słusznego interesu strony muszą być związane z nowymi okolicznościami prawnymi lub faktycznymi na tle sprawy, która została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną, a które uzasadniają ponowną ocenę stanu faktycznego sprawy i ponowne jej rozstrzygnięcie w granicach podstawy kompetencyjnej weryfikowanej sprawy (por. np. M. Kamiński, Elementy konstytutywne sprawy administracyjnej weryfikacyjnej, Casus 2015, nr 77, s. 30 i n.). Z akt sprawy wynika, że skarżący we wniosku z dnia 31 maja 2021 r. (stanowiącego kontynuacje pism skarżącego z dnia 12 maja 2021 r. i z dnia 15 maja 2021 r.) wyraźnie zażądał weryfikacji ostatecznej decyzji skarżonego organu z dnia [...] maja 2018 r. w przedmiocie odmowy potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. Skarżony organ nie uwzględnił w toku postępowania nadzwyczajnego w sprawie zmiany lub uchylenia ww. decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 k.p.a., że w ww. pismach z dnia 12 maja 2021 r. oraz z dnia 15 maja 2021 r. (poprzedzających wniosek z dnia 31 maja 2021 r.) skarżący dołączył do akt sprawy oświadczenie świadka W. B. z dnia 3 maja 2021 r., dotyczące istotnych w sprawie okoliczności faktycznych (związanych z prowadzeniem przez skarżącego "działalności antykomunistycznej" w okresie "po 13 grudnia 1981 do końca grudnia 1983 r."), które istniały w dniu wydania ostatecznej decyzji z dnia [...] maja 2018 r., a które nie były znane skarżonemu organowi w tym dniu. Oznacza to, że organ ten pominął istotny prawnie fakt, że skarżący w powyższych pismach z dnia 12 maja 2021 r. i z dnia 15 maja 2021 r. ujawnił okoliczności prawne stanowiące podstawę wznowienia postępowania administracyjnego z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie 145 § 1 pkt 5 k.p.a. następuje z urzędu, a zatem brak wniosku skarżącego w tym zakresie nie ma znaczenia prawnego. Organ był bowiem zobowiązany do wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] maja 2018 r. oraz jego prowadzenia zgodnie z przepisami k.p.a. Jeżeli natomiast chodzi o wniosek skarżącego z dnia 31 maja 2021 r. o wzruszenie ostatecznej decyzji z dnia [...] maja 2018 r. na podstawie art. 154 § 1 k.p.a., to w tym zakresie – wobec wszczęcia postępowania na podstawie ww. przepisu przed wznowieniem z urzędu postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] maja 2018 r. – postępowanie nadzwyczajne w sprawie zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji należało zawiesić na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., albowiem rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją jest zagadnieniem wstępnym (prejudycjalnym) dla sprawy zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 k.p.a. W teorii postępowania administracyjnego przyjmuje się bowiem, że zgodnie z zasadą pierwszeństwa weryfikacji orzeczeń wadliwych w stopniu kwalifikowanym (w tym dotkniętych wadami wznowienia) postępowania w sprawach zmiany lub uchylenia mogą być prowadzone i zakończone dopiero w razie negatywnego rozstrzygnięcia spraw stwierdzenia nieważności lub wznowienia postępowania (zob. np. M. Kamiński, Założenia podsystemu weryfikacji orzeczeń w nadzwyczajnych trybach postępowania, w: T. Woś (red.), Postępowanie administracyjne, Warszawa 2017, s. 522-524). W tym stanie rzeczy należało zaskarżoną decyzję, jako wydaną przedwcześnie (przed ostatecznym zakończeniem postępowania w sprawie wznowienia postępowania), uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 oraz w zw. z art. 154 § 1 i art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (punkt pierwszy wyroku), oraz – działając na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. – zasądzić od skarżonego organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego, na które złożył się uiszczony wpis (punkt drugi wyroku).