II SA/Rz 1213/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Joanna Zdrzałka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 lutego 2021 r. sprawy ze skargi A. w L. na decyzję Wojewody z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie przystąpienia do wykonania robót budowlanych - skargę oddala - Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] września 2020 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty (dalej: "Starosta" lub "organ I instancji") z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...], wydaną w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu w sprawie zamierzonego przystąpienia do wykonywania robót budowlanych. Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: W dniu [...] maja 2020 r. A. (dalej: "Spółka" lub "skarżąca") zgłosiła Staroście zamiar przystąpienia do wykonywania robót budowlanych polecających na remoncie jednotorowej linii napowietrznej 110 kV relacji B. – S., na stanowiskach słupowych 1 – 5, 7 – 15, 27 – 35, 37 – 96 oraz 125 – 153 z wyłączeniem stanowiska nr 52 na wskazanych w zgłoszeniu działkach położnych w miejscowościach K., M., P., S., G., Z., B., L., M., Ś., K., R. i B. Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] Starosta zgłosił sprzeciw w sprawie przystąpienia do wykonywania przez skarżącą robót budowlanych, związanych z remontem ww. linii napowietrznej 110 kV i jednocześnie zobowiązał Spółkę do uzyskania pozwolenia na budowę. Organ I instancji podał, że planowana inwestycja obejmuje zdemontowanie istniejących stanowisk słupowych oraz wykonanie nowych konstrukcji wsporczych. Prace będą wykonywane przy słupach linii elektroenergetycznej o napięciu 110 kV, a zatem w sposób normowany § 55 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych (Dz. U. z 2003 r. Nr 47, poz. 401). Wobec powyższego, planowane prace należy traktować jako stwarzające szczególne ryzyko powstania zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia, a tego rodzaju okoliczność jest zaś wystarczająca do wniesienia sprzeciwu i zobowiązaniu inwestora do uzyskania decyzji o pozwoleniu a budowę. Spółka wniosła odwołanie od tej decyzji, zarzucając rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do nieuprawnionego uznania, że realizacja robót budowlanych objętych zgłoszeniem może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. Organ I instancji nie poczynił żadnych ustaleń na okoliczność wykazania choćby potencjalnego zaistnienia tego rodzaju okoliczności, o czym świadczy uzasadnienie decyzji, w którym nie wskazano w ogóle na czym polegać będzie stwierdzone przez organ zagrożenie. Decyzją z dnia [...] września 2020 r. nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy opisaną wyżej decyzję Starosty. Wojewoda podniósł, że linia elektroenergetyczna objęta zgłoszeniem Spółki stanowi obiekt liniowy w rozumieniu art. 3 pkt 3a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm.) – dalej: "P.b.". Na podstawie przedstawionej przez inwestora dokumentacji nie jest możliwe ustalenie, czy planowane robot budowlane spowodują zmianę parametrów użytkowych lub technicznych obiektu. Nie można zatem przesądzić, czy zakres robót budowalnych obejmuje remont linii, czy też jej przebudowę. Niemniej powyższe pozostaje bez wpływu na sposób rozpatrzenia sprawy, gdyż planowane prace – ze względu na swój charakter i ryzyko spowodowania zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia – wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Demontaż przewodów roboczych i odgromowych, demontaż istniejących słupów oraz wykonanie nowych konstrukcji wraz z ponownym montażem przewodów, wymagać będzie wykorzystania dźwigu i prowadzenia robót na znacznej wysokości przy linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia. Prace wymagać będą zatem ciężkiego sprzętu i specjalistycznej wiedzy, a projekt budowlany, niezbędny do uzyskania pozwolenia na budowę, będzie musiał zawierać m.in. plan bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia. Słusznie uznał zatem organ I instancji, że realizacja robót budowlanych objętych zgłoszeniem skarżącej, winna zostać poprzedzona uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Spółka wiosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: art. 30 ust. 7 pkt 1 P.b. poprzez uznanie, że remont napowietrznej linii energetycznej 110 kV może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, podczas gdy organ nie wykazał prawdopodobieństwa wystąpienia tych zagrożeń, a jedynie ograniczy się do arbitralnego stwierdzenia, że takie występują; art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, z tym brak wykazania z jakich powodów zachodzi potencjalne zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia; art. 107 § 3 K.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji; art. 8 § 2 K.p.a. poprzez odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym bez uzasadnionej przyczyny. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Zgodnie z art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest decyzja Wojewody z dnia [...] września 2020 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...], wydaną w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu w sprawie zamierzonego przystąpienia do wykonywania robót budowlanych. Zdaniem organów administracji architektoniczno – budowlanej, objęte zgłoszeniem Spółki prace należy traktować jako stwarzające szczególne ryzyko powstania zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia, a tego rodzaju okoliczność jest podstawą do wniesienia sprzeciwu i zobowiązaniu inwestora do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 30 ust. 7 pkt 1 P.b. w brzmieniu obowiązującym w dacie rozstrzygania sprawy przez organy, organ administracji architektoniczno-budowlanej może nałożyć, w drodze decyzji, o której mowa w ust. 5, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy lub spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Wymaga podkreślenia, że decyzja wydana na podstawie art. 30 ust. 7 P.b. ma charakter uznaniowy i jej wydanie nie wymaga udowodnienia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, że takie niebezpieczeństwo występuje. Nakładając na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę organ obowiązany jest jedynie wykazać, że zamierzone roboty budowlane mogą spowodować potencjalne zagrożenie wymienionych w powołanym przepisie dóbr. Wbrew twierdzeniom skarżącej, organ nie ma obowiązku wykazania już na etapie wnoszenia decyzji o sprzeciwie, że zamierzone roboty budowlane spowodują zagrożenie dóbr tam wymienionych. Zadaniem organu jest jednak wskazanie przyczyn dojścia przez niego do wniosku, że roboty te mogą spowodować takie zagrożenie. Chodzi więc o stan potencjalnego zagrożenia, któremu organ, mając na uwadze roboty budowlane objęte zgłoszeniem, ma obowiązek zapobiec. Z brzmienia art. 30 ust. 7 P.b. wynika, że już sama potencjalna możliwość wystąpienia zagrożeń wskazanych w pkt 1 - 4 stanowi dla właściwego organu wystarczającą podstawę do wniesienia sprzeciwu. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2019 r. II OSK 1182/18 i z dnia 24 lutego 2020 r. II OSK 2/19; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 stycznia 2020 r. VII SA/Wa 1642/19; dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie skarżąca zgłosiła Staroście zamiar przystąpienia do wykonywania robót budowlanych polecających na remoncie jednotorowej linii napowietrznej 110 kV relacji B. – S., na stanowiskach słupowych 1 – 5, 7 – 15, 27 – 35, 37 – 96 oraz 125 – 153 z wyłączeniem stanowiska nr 52 na wskazanych w zgłoszeniu działkach położnych w miejscowościach K., M., P., S., G., Z., B., L., M., Ś., K., R. i B. Organy podniosły, że demontaż przewodów roboczych i odgromowych, demontaż istniejących słupów oraz wykonanie nowych konstrukcji wraz z ponownym montażem przewodów, wymagać będzie wykorzystania dźwigu i prowadzenia robót na znacznej wysokości przy linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia. Prace wymagać będą zatem ciężkiego sprzętu i specjalistycznej wiedzy, a projekt budowlany, niezbędny do uzyskania pozwolenia na budowę, będzie musiał zawierać m.in. plan bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia. Sąd w pełni aprobuje stanowisko organów odnośnie wystąpienia przesłanek do zastosowania art. 30 ust. 7 pkt 1 P.b. i w konsekwencji nałożenia na skarżącą obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Organy wykazały na czym polegać może potencjalne niebezpieczeństwo zaistnienia zagrożenia zdrowia i życia ludzi w związku z planowanymi robotami budowlanymi. Wyjaśniły w sposób przekonywujący, które prace oraz dlaczego mogą wypełnić hipotezę wskazanej wyżej regulacji, a jak już wskazano – organ administracji obowiązany jest jedynie wykazać, że zamierzone roboty budowlane mogą spowodować potencjalne zagrożenie. Uzasadnienie tak zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji zostało sporządzone w sposób spełniający wymogi stawiane art. 107 § 3 K.p.a., w szczególności w zakresie wykazania zaistnienia hipotezy normy wynikającej z art. 30 ust. 7 pkt 1 P.b. Ponadto Wojewoda wskazał dlaczego w jego ocenie sporządzenie projektu budowlanego stanowiącego załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę pozwoli zredukować ryzyko niebezpieczeństwa zaistnienia zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi przy wykonywaniu planowanej inwestycji. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1b P.b., do podstawowych obowiązków projektanta należy sporządzenie informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia ze względu na specyfikę projektowanego obiektu budowlanego, uwzględnianej w planie bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Informacja ta stanowi niezbędny element projektu budowlanego, a rzeczą organu administracji architektoniczno – budowlanej na etapie udzielenia pozwolenia na budowę jest m.in. jej sprawdzenie (art. 35 ust. 1 pkt 3 lit. c) P.b.). W oparciu o informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia kierownik budowy ma z kolei obowiązek opracowania, przed rozpoczęciem budowy, planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, uwzględniając specyfikę obiektu budowlanego i warunki prowadzenia robót budowlanych, w tym planowane jednoczesne prowadzenie robót budowlanych i produkcji przemysłowej (art. 21 ust. 1 P.b.). Przypadki, w których sporządzenie planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia jest obligatoryjne wskazano w art. 21a ust. 1a i 2 P.b., a jednym z nich jest wykonywanie robót budowlanych prowadzonych w pobliżu linii wysokiego napięcia lub czynnych linii komunikacyjnych (art. 21a ust. 2 pkt 4) lub robót budowlanych, których charakter, organizacja lub miejsce prowadzenia stwarza szczególnie wysokie ryzyko powstania zagrożenia bezpieczeństwa i zdrowia ludzi, a w szczególności przysypania ziemią lub upadku z wysokości (art. 21 ust. 2 pkt 1 P.b.). Przepis art. 30 ust. 7 pkt 1 P.b. nie daje natomiast podstaw do przyjęcia, że nie chodzi w nim o bezpieczeństwo osób wykonujących roboty budowlane, lecz tylko o bezpieczeństwo osób postronnych, inaczej mówiąc niezaangażowych w te roboty. Ustawodawca w powołanym przepisie, mówiąc o bezpieczeństwie ludzi, nie wprowadza żadnych rozróżnień. Ilekroć w przepisach P.b. mowa jest ogólnie o bezpieczeństwie ludzi, to chodzi o bezpieczeństwo zarówno osób postronnych, jak i osób wykonujących roboty budowlane. Przepis art. 30 ust. 7 pkt 1 Prawa budowlanego mógł zatem zostać stosowany także z uwagi na zagrożenie bezpieczeństwa osób, które miały wykonywać zgłoszone roboty budowlane (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2019 r. II OSK 77/17; dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe rozważania prowadzą do konkluzji, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzją Starosty zostały wydane w oparciu o właściwie ustalony stan faktyczny sprawy. Jednocześnie organy dokonały poprawnej wykładni przepisów materialnych, mających zastosowanie w opisywanej sprawie oraz dokonały ich właściwego zastosowania, co w sposób kompleksowy zostało wyjaśnione w uzasadnieniach rozstrzygnięć. W związku z powyższym, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd skargę oddalił.