II SA/Rz 1214/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka SO (del.) Anna Bembenek Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 16 lutego 2011 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (SKO) z dnia [..] października 2010 r., znak SKO-[...], utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasto J. z dnia [..] sierpnia 2010 r., znak – PŚ.[...], przyznającą zasiłek celowy z tytułu poniesionych strat na skutek klęski żywiołowej w kwocie 33.675,00zł, K.S. wniosła o zmianę lub uchylenie decyzji SKO w K., jako niezgodnej z prawem. Wskazała na błędne ustalenia okoliczności faktycznych i prawnych sprawy oraz brak uzasadnienia merytorycznego. Decyzję SKO wydało na podstawie art. 17 pkt 1, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2000, nr 98, poz.1071, z późn.zm.) oraz art. 40 w zw. z art. 2 i art. 3, art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.u. 2009, nr 175, poz.1362 z późn.zm.). Odnosząc się do głównego zarzutu odwołania organ wskazał, że w kosztorysie, na podstawie którego określono wysokość zasiłku, nie zostały uwzględnione koszty remontu instalacji elektrycznej, sanitarnej, C.O., w tym wymiany pieca C.O. i bramy garażowej zabezpieczającej wejście do kotłowni, jednak uznał te zarzuty za chybione. Przyjął, że skarżąca błędnie potraktowała zasiłek jako źródło finansowania zakupu drzwi garażowych i pieca. Organ uznał za nieuzasadnione żądanie uwzględnienia w kosztorysie remontu instalacji wodno kanalizacyjnej i centralnego ogrzewania, które przez samo zalanie żadnego uszczerbku ponieść nie mogły. W odniesieniu do instalacji elektrycznej wyjaśnił, że kosztorys, który nie uwzględnia kosztów jej wymiany, został sporządzony przez osobę do tego uprawnioną, a strona po zapoznaniu się z nim nie zgłaszała żadnych uwag. Organ podsumował, że podniesione zarzuty odnoszą się w zasadzie do poprzedniej decyzji Burmistrza, która nie była zaskarżona. W odniesieniu natomiast do prośby przesunięcia terminu ostatecznego rozliczenia przyznanego świadczenia podał, że jest to kwestia techniczna i jako taka nie wchodzi w zakres kontroli sprawowanej odwoławczej. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się skarżąca. Zarzuciła, że SKO w istocie zamiast rozpoznać odwołanie od decyzji z dnia [..] sierpnia 2010 r. zajęło się oceną niezaskarżonej decyzji z dnia [..] czerwca 2010 r. czym naruszyło przepisy procedury administracyjnej. Argumenty SKO uznała za mgliste, nietrafne i sztuczne. Uzasadnienie za mętne i pozbawione sensu. Zakwestionowała pogląd SKO, że instalacja wodno-kanalizacyjna i C.O. przez sam fakt tylko zalania nie mogła ulec uszkodzeniu, na co ma wskazywać doświadczenie życiowe członków SKO. Podniosła także brak zaznajomienia się organu z całością akt sprawy, gdyż na stwierdzenie SKO, że nie kwestionowała treści kosztorysu, sama treść wniesionego odwołania wskazuje, ze go kwestionowała, a wcześniej pismem z dnia [..] sierpnia 2010 r. także krytycznie go oceniła, gdyż nie zawierał on podstawy do rekompensaty za zniszczony piec C.O., bramę garażową i meble. Podniosła także, że organ w ogóle nie odniósł się do kwestii przesunięcia terminu rozliczenia z przekazanych środków. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Na podstawie art.1 §1-§2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1269) i art. art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., nr 153, poz.1270, ze zm.; dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie p.p.s.a. Sprawowana kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg w przypadkach określonych w art. 3 §2 pkt 1-8 p.p.s.a., w tym na decyzje administracyjne. Sąd orzeka w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 §1 p.p.s.a.). Ocena działalności organów administracji publicznej sprowadza się do kontroli prawidłowości aktu administracyjnego pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Polega ona na zbadaniu, czy organy administracji publicznej w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa i czy skala ewentualnego naruszenia przepisów postępowania uzasadnia zastosowanie środków z art. 145-149 p.p.s.a. Skarżąca, jako osoba dotknięta powodzią, ubiegała się o przyznanie zasiłku celowego na podstawie ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. 2009, nr 175, poz.1362, z późn.zm.; dalej: "u.p.s."). Podstawą przyznanego świadczenia był przepis art. 40 §2 i §3 u.p.s. Zasiłek celowy może być przyznany osobie, która poniosła straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej i może nie podlegać zwrotowi. Nie ulega zatem wątpliwości, że formalnie skarżąca jest uprawnioną do jego otrzymania. Kwestionuje ona natomiast jego wysokość oraz prawidłowość ustalenia zakresu doznanych strat. Wskazane świadczenie ma charakter uznaniowy, co oznacza że organ administracji publicznej, na podstawie okoliczności faktycznych sprawy, samodzielnie ocenia w jakiej wysokości przyznać świadczenie, uwzględniając ogólne zasady przyznawania świadczeń z pomocy społecznej. Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.p.s. pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z art. 3 ust. 1 u.p.s. wyraźnie wynika, że pomoc społeczna ma na celu jedynie wspieranie osób w wysiłkach zmierzających do zaspokojenie niezbędnych potrzeb. Natomiast art. 3 ust. 3 u.p.s. stanowi, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Natomiast ust. 4 nakazuje uwzględniać potrzeby uprawnionych, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Z tego powodu Sąd nie może ingerować w merytoryczną treść decyzji, jeżeli nie mają one charakteru dowolnego. Natomiast sposób korzystania z uznaniowości podlega kontroli Sądu. Zasiłek celowy objęty postępowaniem nie jest uzależniony od dochodu wnioskodawcy, lecz nie można całkowicie od tej okoliczności abstrahować, skoro przedmiotowa pomoc ma charakter subsydiarny, a składa się na nią całe społeczeństwo i powinna być przyznawana osobom potrzebującym. Świadczenie to nie ma charakteru odszkodowawczego, a przesłanką decydującą o jego wysokości nie jest wysokość szkody doznanej na skutek klęski żywiołowej. Zasiłki z pomocy społecznej to jedynie wsparcie państwa w przezwyciężeniu trudnej sytuacji życiowej powstałej, jak tutaj, na skutek klęski żywiołowej. Organy przyznające zasiłek samodzielnie oceniają okoliczności faktyczne, które mają być podstawą przyznania świadczenia. Powinny one w sposób jednakowy traktować wszystkich potrzebujących znajdujących się w takiej samej sytuacji życiowej, a na podstawie art. 100 ust. 1 u.p.s. kierować się dobrem osób korzystających z tej pomocy. Nie oznacza to, że pomoc dla każdego ma wynosić kwotowo tyle samo. Zakres pomocy winien być zróżnicowany w zależności od rozmiarów doznanych strat, których usunięcie jest niezbędne dla odzyskania możliwości powrotu do normalnego funkcjonowania (przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej). Pojęcie strat nie jest tożsame z cywilistycznym pojęciem szkody. Nie ulega jednak wątpliwości, że za stratę należy uznać uszkodzenie mieszkania w stopniu uniemożliwiającym pełnienie przez lokal funkcji mieszkalnej. Związek przyczynowy z powodzią jest nader oczywisty. Analiza skarżonej decyzji wskazuje, że SKO naruszyło przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2000, nr 98, poz.1071, ze zm.; dalej: "k.p.a."). Organ wyższego stopnia winien ponownie rozpoznać sprawę merytorycznie, a nie ograniczać się tylko do rozpoznania stawianych zarzutów. Przede wszystkim należy mieć na uwadze, że skarżona decyzja dotyczy zasiłku celowego, dla którego podstawą jest art.40 ust.2 u.p.s. Przepis ten wskazuje na możliwość przyznania zasiłku osobie lub rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej. Z treści przepisu nie daje się wyprowadzić podstawy do nałożenia obowiązków, o których stanowi decyzja Burmistrza Miasta J. w punktach 2-4. Nałożenie jakichkolwiek obowiązków musi mieć podstawę ustanowioną, a tej przepisy prawa nie zawierają, zatem brak dla takich rozstrzygnięć podstawy prawnej. Sąd zauważa, że przyznanie zasiłku celowego jest rozstrzygnięciem uznaniowym. To nakłada na organy obowiązek wykazania, że granice uznania nie zostały przekroczone. Konsekwencją takiego charakteru decyzji jest potrzeba wskazania w uzasadnieniu decyzji, że rozstrzygniecie nie jest dowolne, a więc odpowiada zasadom przewidzianym w przepisach prawa. W sprawie rozpoznawanej przez Sąd te wymogi nie zostały spełnione. Wprawdzie organy wskazują, że skarżąca uzyskała pomoc w wysokości około 40 tysięcy złotych, jednak tego faktu nie konfrontują z realiami sprawy, a więc zakresem poniesionych strat w stosunku do innych ubiegających się o taką pomoc oraz wysokością pomocy, jaką Miasto J. świadczyło dla innych, którzy odnieśli straty. Decyzja uznaniowa musi mieć przekonywające uzasadnienie. Tej właściwości nie można przypisać uzasadnieniom skarżonych decyzji, które w ogóle nie odnoszą się do tego aspektu sprawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy będą zobowiązane do orzekania zgodnie z treścią art. 40 u.p.s., ze szczególnym uwzględnieniem potrzeby wyjaśnienia w uzasadnieniu poprawności i słuszności zapadłych rozstrzygnięć. Pod uwagę powinny brać losowy charakter zdarzenia będącego podstawą przyznania zasiłku oraz fakt jego wykorzystania w celu usunięcia skutków powodzi. Mając na względzie treść art. 145 §1 pkt 1) lic c) p.p.s.a. Sąd orzekł jak na wstępie. Wobec tego, że skażona decyzja może być wykonana tylko z korzyścią dla interesu skarżącej Sąd nie orzekał w granicach art. 152 p.p.s.a.