II SA/Rz 1215/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Joanna Zdrzałka Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 24 marca 2011 r. sprawy ze skargi A. S.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. II SA/Rz 1215/10 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] lipca 2010r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO) po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymało w mocy swoją własną decyzję z dnia [...] maja 2010r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2009r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego pod nazwą: "budowa stacji bazowej GSM – [...] wraz z zasilaniem stacji na działce nr 881/2 w T." na rzecz A. S.A. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca Spółka stwierdziła, że jej zdaniem unieważniona decyzja Wójta Gminy [...] nie zawiera kwalifikowanych wad uzasadniających jej zarzucenie rażącego naruszenia prawa. W uzasadnieniu decyzji SKO podało, że w dniu 17 lutego do SKO wpłynęło pismo Starosty Powiatu [...] z dnia 16 lutego 2010r. nr [...] z wnioskiem o dokonanie w trybie nadzoru kontroli zgodności z prawem decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2009r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej GSM w T. na działce nr 881/2, gdyż decyzja narusza art. 54 i 55 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm. zwana dalej skrócie p.z.p.) zawiera zbyt ogólnikowe określenie parametrów technicznych inwestycji, co odnosi się do przesłanki wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to jest rażącego naruszenia prawa. Postanowieniem z dnia [...] marca 2010r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze wszczęło z urzędu postępowanie o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wójta Gminy [...]. W uzasadnieniu decyzji SKO w całości zacytowało przepis art. 54 p.z.p., zgodnie z którym decyzja o ustaleniu inwestycji celu publicznego ma określać: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego; b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji; d) wymagań dotyczących ochrony interesu osób trzecich; e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji. Związanie decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego na podstawie art. 55 p.z.p. organów udzielających pozwolenia na budowę dotyczy zarówno wymagań nowej zabudowy jak i zagospodarowania terenu w kontekście zachowania ładu przestrzennego otoczenia stanowiącego urbanistyczną całość a zatem w takim zakresie, w jakim decyzja ta może określać parametry związane z planowaną inwestycją (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 30.01.2008r. sygn. akt II SA/Go 693/2007). W kontekście przytoczonych przepisów SKO uznało, że kontrolowana decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2009r. ze względu na zbyt ogólnikowe określenie parametrów planowanej inwestycji pozwala na realizację dowolnej z technicznego punktu widzenia inwestycji o nazwie budowa stacji bazowej. Nie określa, dla jakiego typu anten nadawczo – odbiorczych, jakiej mocy i ilości została wydana, zatem nie wskazuje prawidłowo przedmiotu postęwpoania. Analizowana decyzja narusza art. 107 § 1 k.p.a. Osnowa decyzji musi być sformułowana w taki sposób, aby nie było wątpliwości, czego dotyczy, jakie uprawnienia zostały przyznane albo, jakie obowiązki nałożono na stronę. Rozstrzygnięcie powinno być sformułowane precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości interpretacji. Na poparcie stanowiska SKO przytoczyło szeroki zakres orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Powyższe uzasadnia wyeliminowanie kontrolowanej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W decyzji z dnia [...] lipca 2010r. nr [...] wydanej na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy SKO stwierdziło, że wniosek nie zasługuje na uwzględnienie i powtórzyło argumentację faktyczną i prawną zawartą we własnej decyzji z dnia [...] maja 2010r. W skardze do Sądu A. S.A. działająca przez pełnomocnika L. S. – pracownika skarżącej Spółki wniosła o uchylenie obydwu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2010r. nr [...] i utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] maja 2010r. nr [...]. Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie art. 6 i art. 7 k.p.a. poprzez oparcie ich na błędnych ustaleniach stanu faktycznego, czego konsekwencją było nieuzasadnione zastosowanie art. 156 k.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżąca opisała przebieg postępowania przed SKO. Odnosząc się do naruszenia art. 54 p.z.p. skarżąca stwierdziła, że decyzja o ustaleniu lokalizacji stacji bazowej w T. określa rodzaj zabudowy. Zgodnie z załącznikiem do decyzji inwestycja ma polegać na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] z zasilaniem, anteny usytuowane będą na budynku kotłowni Spółdzielni "[...]" w T., a szczegółową informację o zamierzeniu inwestycyjnym warz ze specyfikacją poszczególnych anten przedstawiono w kwalifikacji przedsięwzięcia dołączonej do wniosku o ustalenie inwestycji celu publicznego. Przytaczając treść pkt 2, 3, 4 i 5 decyzji Wójta Gminy [...] pełnomocnik skarżącej wywiódł, że nie jest prawdziwe twierdzenie o wydaniu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego z rażącym naruszeniem prawa. Załącznik graficzny w skali 1:1000 obrazuje granice terenu inwestycji. Skarżąca za błędne uznała stanowisko, że decyzja Wójta Gminy [...] narusza art. 107 § 3 k.p.a. Nawet, jeżeli niektóre fragmenty decyzji mogą się wydawać ogólnikowe lub lakoniczne, nie uzasadnia to zarzutu dla całej decyzji naruszenia prawa w stopniu rażącym. Za takie można uznać wyłącznie te przypadki, gdy decyzja pozostaje w oczywistej sprzeczności z dyspozycją przepisu lub przepisów. Takiej oczywistej sprzeczności żaden ze składów SKO nie wskazał. Skarżąca wskazując na orzecznictwo sądowoadministracyjne i doktrynę podała, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego. SKO naruszyło art. 6 k.p.a. przez ustalenie obowiązującej normy prawnej w oparciu o wadliwe ustalenia faktyczne. Naruszono zasadę prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. a prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) zwana dalej w skrócie p.u.s.a. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji (bądź postanowienia) lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Skarga jest uzasadniona, ale z przyczyn, które Sąd uwzględnił z urzędu. Sąd stwierdził naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik postępowania, co w myśl art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a obligowało Sąd do uchylenia zaskarżone decyzji. Stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Najogólniej rzecz ujmując stroną postępowania będą podmioty określone w art. 29 k.p.a. lub przepisach odrębnych, która na podstawie prawa obowiązującego może czy powinna uzyskać konkretne korzyści albo też może być (powinna być) obarczona powinnością określonego zachowania wyznaczonego nakazem lub zakazem, jednakże dopiero po skonkretyzowaniu ich w decyzji administracyjnej przez organ administracji publicznej działający w granicach jego właściwości i kompetencji (B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz 6 wydanie C.H.BECK Warszawa 2004r. str. 233). Każda tak rozumiana strona postępowania musi być przez organ wezwana do udziału zarówno w postępowaniu wszczętym na wniosek lub z urzędu oraz w postępowaniu zwykłym jak i w postępowaniach prowadzonych w trybach nadzwyczajnych. W każdym z tych postępowań obowiązkiem organu jest ustalenie kręgu stron, a w przypadku lokalizacji inwestycji celu publicznego stworzenie możliwości czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2010r. nr [...], którą stwierdzono nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2009r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego pn.: Budowa stacji bazowej GSM [...] wraz z zasilaniem stacji na działce nr 881/2 w T. na rzecz A. S.A. W aktach administracyjnych sprawy są dołączone akta administracyjne zakończone decyzją Wójta Gminy [...], której nieważność stwierdziło SKO. Z rozdzielnika decyzji Wójta Gminy [...] wynika, że decyzję otrzymuje inwestor – A. S.A., strony wg wykazu. W aktach tych nie znajduje się wykaz stron postępowania o ustaleniu inwestycji celu publicznego. Natomiast w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z dnia 13 lipca 2010r. nr [...] wynika, że zostało ono doręczone inwestorowi i Spółdzielni "[...]" w T. Z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego zawiadamia się na piśmie. Na podstawie akt sprawy o ustalenie inwestycji celu publicznego Sąd stwierdził, że akta nie zawierają wykazu stron, na który powołuje się Wójt Gminy [...] w decyzji z dnia [...] listopada 2009r. Akta zawierają wypisy z ewidencji gruntów, ale te nie można uznać za wykaz stron, na który powołuje się w decyzji organ. Sąd nie kwestionuje możliwości zawiadomienia stron w trybie przewidzianym w art. 49 k.p.a. w związku z art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd stwierdza jednak, że brak wykazu stron sporządzonego na etapie postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego czyni niemożliwym weryfikację ustalenia stron w postępowaniu o stwierdzenie nieważności. Postępowanie o ustalenie inwestycji celu publicznego i postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego są to dwa odrębne postępowania administracyjne. Kwestia ta został całkowicie pomięta przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, czym naruszono art. 7 i art. 77 k.p.a., bowiem naruszono przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik postępowania. Stwierdzenie takiego naruszenia obligowało Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. do uchylenia zaskarżonej decyzji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku. W ponownie prowadzonym postępowaniu SKO ustali krąg stron w postępowaniu o stwierdzenie nieważności zapewniając im udział w postępowaniu. Poczynione ustalenia winny być odzwierciedlone w uzasadnieniu wydanej decyzji.