II SA/Rz 1216/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Partyka po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2011 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2010 r., nr [...]; II. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej B. K. kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 1216/10 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem skargi B. K. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej w skrócie: SKO) z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2010 r., nr [...] ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego pod nazwą "Budowa kanalizacji sanitarnej z przyłączami w miejscowości U., zlokalizowanej na terenie działek oznaczonych według operatu ewidencji gruntów obr. [...] numerami: 497, 470/2, 470/1, 465, 498/3, 498/4, 467, 468, 469, 513, 853, 463, 461/2, 462, 436, 435/1, 430, 433, 435/2, 431/1, 422/3, 421, 419, 432, 434, 417, 418, 416, 415, 363, 362, 371, 372, 373, 361, 360, 357, 359, 355/2, 355/1, 353/1, 353/2, 328, 326, 370/1, 370/2, 368, 369, 374/1, 374/5, 364, 367, 366, 852, 851/7, 851/6, 851/5, 851/4, 851/3, 854, 846, 850, 844/4, 843/2, 843/3, 840, 837, 836/3, 836/1, 835, 834/2, 832, 833, 739, 738, 737, 736, 735/2, 735/1, 734, 732, 731, 730, 729, 728, 713/1, 712/1, 710/1, 705, 746, 327, 323, 322/1, 320, 321, 319/1, 319/2, 318, 315, 317, 314, 313, 312, 311, 310, 639/2, 281/7, 281/6, 280, 281/4, 281/3, 279, 268/1, 268/2, 256, 255, 201, 241, 202, 245, 244, 242, 243, 512, 239, 237, 236, 238, 235, 703, 629, 707, 708, 702, 709, 750, 751, 752, 753, 754, 696, 716, 692, 715, 714, 665, 664/2, 664/1, 642/2, 643/1, 637/1, 638, 637/2, 639/1, 633, 640/2, 641, 661/1, 661/2, 682, 660, 659, 657, 654, 652/1, 653, 632, 631, 630, 627, 644, 645/2, 610/2, 609, 628, 625, 608, 626, 577, 607/2, 584, 585, 582, 593, 594, 595, 596, 606, 234, 233, 232, 231, 223, 224, 230, 229, 228, 225, 227, 220, 221, 217, 216, 203, 215, 212, 213, 214, 209, 210, 211, 207, 208, 123, 122, 121, 113, 124, 104, 97/1, 110, 112, 111, 109, 108, 107, 106, 105, 62, 114, 115, 116, 117, 119, 60, 59, 43/1, 58, 56, 54/1, 54/2, 53, 52, 51, 30, 48, 47, 46, 45, 44, 576, 575, 574, 580, 578, 579, 569, 564, 573, 572, 570, 561, 560, 559, 552/3, 552/2, 552/1, 551, 549, 547/1, 546, 542, 521/1, 518, 517, 516/1, 515/2, 515/6, 515/5, obr. [...]: 5359, 2720/3, 2720/1, 2719, 2718/1, 2718/2, 2608, 2607, 2606/2, 2606/1, 2605, 2604, 2603, 2602, 2601/1, 2599/4, 2599/5, 2599/1, 2599/3, 2598, 2597, 2587, 2586, 2585, 2584, 2583, 2582, 2581, 2580, 2579, 2578, 1310, 1276, 1266 ". W podstawie prawnej decyzji organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 98 z 2000 r. poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.) oraz art. 50 ust. 1 i 4, art. 53 ust. 4 i art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., określanej dalej jako upizp). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że SKO po rozpoznaniu wniosku złożonego przez inwestora Gminę [...] - decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] uchyliło decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] w przedmiecie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie kanalizacji sanitarnej z przyłączami w miejscowości U., zlokalizowanej na terenie działek o numerach, opisanych jak na wstępie, z wyjątkiem działki o nr 418 w U. oraz działek o nr 2599/4, 2599/5, 2601/1, 2718/1, 2718/2 w R. Kolejno Gmina złożyła korektę do wniosku o wydanie decyzji celu publicznego dla niniejszej inwestycji, polegającą na ujęciu działki o nr 418 obrębu [...]. Wójt Gminy po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] września 2010 r., nr [...] ustalił lokalizację tej inwestycji celu publicznego, na terenie działek opisanych jak powyżej. W uzasadnieniu organ wskazał, że obszar na którym planowana jest inwestycja nie posiada aktualnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie występuje na nim obowiązek jego sporządzenia. Organ stwierdził, że inwestor włączył do przedsięwzięcia działkę nr 418 w U. oraz działki nr 2599/4, 2599/5, 2601/1, 2718/1, 2718/2 w R., które powstały w wyniku podziału geodezyjnego działek oznaczonych nr 2599/2, 2601, 2718 w R. Wójt podał, że uwzględniając korektę wniosku przeprowadził ponownie postępowanie administracyjne w tej sprawie i zawiadomił o tym strony biorące udział w prowadzonym postępowaniu administracyjnym w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, dla przedmiotowej inwestycji oraz o możliwości składania uwag i wniosków. Obwieszczeniem z dnia 12 maja 2010 r. podano do publicznej wiadomości informację o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Nadto decyzja została przesłana na adres stron niniejszego postępowania. Organ wskazał, że zamierzona inwestycja jest zgodna z kierunkami przyjętymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy oraz przepisami odrębnymi. Podniósł, że projekt decyzji o warunkach zabudowy sporządził uprawniony architekt, który został pozytywnie uzgodniony z właściwymi organami. Konkludując Wójt wskazał, że zapewnił czynny udział wszystkim stronom postępowania, a przed wydaniem decyzji powiadomił strony o prawie do zapoznania się z zebranym materiałem, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych uwag. Odwołanie od tej decyzji wniosła B. K. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Decyzji zarzuciła niezgodność z prawem wodnym i ze stanem faktycznym na drodze nr 419 przez błędną i niezgodną z prawem wodnym inwestycję. Podniosła, że decyzja objęta odwołaniem narusza jej prawa i interesy jako właścicielki działki nr 418. SKO decyzja z dnia [...] listopada 2010 r., opisaną na wstępie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium opisało w sposób szczegółowy przebieg sprawy oraz przepisy prawne dotyczące sprawy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Stwierdziło, że adres lokalizacji przedmiotowej inwestycji z wyszczególnieniem miejscowości i nr ewidencyjnego działek został określony "według załącznika do decyzji o Ustaleniu Lokalizacji Inwestycji Celu Publicznego". Organ Odwoławczy wskazał, że załącznik ten zawiera listę osób, tj. właścicieli lub użytkowników nieruchomości, z którymi zawarto umowy cywilno-prawne na wejście w teren. W załączniku tym figuruje też B. K., jako właścicielka działki nr 418 położnej w U. Podał, że na działkach zabudowanych - sąsiadujących z działką nr 418, jak też na działce nr 418, zlokalizowane zostały przyłącza kanalizacyjne. Reasumując Kolegium stwierdziło, że organ I instancji dostosował się do zaleceń zawartych w decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r. i uwzględnił działkę nr 418, będącą własnością B. K. w decyzji o lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego, poprzez włączenie jej do projektowanej sieci kanalizacyjnej. Ustosunkowując się do zarzutów B. K. o naruszeniu stosunków wodnych, wskutek wykonania inwestycji na drodze nr 419 – Kolegium wskazało, że jest to przedmiotem odrębnego postępowania i nie stanowi zagadnienia wstępnego, od którego uzależniona byłaby decyzja ustalająca lokalizację niniejszego celu publicznego. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej WSA) w Rzeszowie wniosła B. K. wnosząc o jej uchylenie, jak również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 upizp przez nie wykonanie przez organ I instancji wynikającego z tego przepisu obowiązku dokonania analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. W uzasadnieniu skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem Kolegium i zarzuciła podobnie jak w odwołaniu, że zaskarżona decyzja narusza jej prawa i interesy związane z zakłóceniem stosunków wodnych na działce objętej inwestycją, co powoduje zalewanie należącej do niej działki nr 418. Podniosła, że Kolegium pominęło jej zastrzeżenia, wskazujące, że wybudowanie kanalizacji bez żadnych ograniczeń spowoduje dalsze naruszenie stosunków wodnych i wręcz pogłębienie tego problemu na terenie inwestycji, na jej szkodę. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zauważył co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sądu rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.) Przepis art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b P.p.s.a. wyraźnie obliguje do uchylenia zaskarżonej decyzji jeżeli badając sprawę Sąd stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Stwierdzenie naruszenia prawa przewidziane w art. 145 § 1 k.p.a. i 145a § 1 k.p.a. jest podstawą do uwzględnienia skargi – niezależnie od tego czy jest ono wskazane w zarzutach i – jak wynika z treści art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b P.p.s.a – niezależnie od tego, z którym naruszeniem prawa w konkretnej sytuacji mamy do czynienia, byleby było to naruszenie prawa dające podstawy do wznowienia postępowania. Jednym z naruszeń prawa, o których wyżej mowa jest przewidziana w art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. sytuacja, w której strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Dla obligatoryjnego uchylenia zaskarżonej decyzji nie ma znaczenia, że zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony (tak Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 grudnia 2002 r. sygn. III RN 200/1-OSNPUS 2003/24/582). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że postępowanie poprzedzające wydanie decyzji skierowanej do osoby nieżyjącej jest obarczone wadą uzasadniającą wznowienie postępowania, określoną w art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. Rolą organu bowiem było ustalenie następców prawnych zmarłej osoby, a następnie zapewnienie im czynnego udziału w postępowaniu i doręczenie decyzji ( tak m. in. WSA w Gdańsku w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 195/09, "Wspólnota" 2010 nr 6 s. 26). W niniejszej sprawie w postępowaniu przed organem I instancji decyzja, która miała być doręczona S. S. została zwrócona przez urząd pocztowy z adnotacją "adresat zmarł". Odbiór decyzji, która miała być doręczona J. S. potwierdziła " K. S. tj. siostra zmarłego" – adnotacja tej treści znajduje się na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, na którym zaznaczono też, że adresat zmarł. Są to sytuacje ewidentne, które wprost wskazywały na niemożność doręczenia decyzji adresatom z uwagi na ich śmierć. Jak ustalił Sąd w oparciu o odpisy skrócone aktów zgonu spośród osób, które miały być stronami postępowania J. K. zmarła 26 marca 2002 r., A. S. zmarł 30 grudnia 2002 r., J. D. zmarła 14 marca 2003 r., J. K. zmarł 3 sierpnia 2008 r., K. O. zmarła 8 stycznia 2000r., R. P. zmarł 28 marca 2005 r., S. S. zmarł 12 października 2009 r., A. Ł. zmarł 22 stycznia 2008 r. W świetle art. 53 ust. 1 zd. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie ulega wątpliwości, że następcy prawni zmarłych właścicieli czy użytkowników wieczystych nieruchomości, na których mają być lokalizowane inwestycje celu publicznego powinni być powiadomieni o wszczęciu postępowania i to oni mają przymiot strony. Warto podkreślić, że skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej może być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa i stanowić podstawy nieważności decyzji, na co wskazuje orzecznictwo sądowe (tak m. in. WSA w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia wyroku z dnia 10 września 2009 r. I SA/Wa 565/09, CBOIS). WSA w Rzeszowie skłania się jednak do stanowiska, które uwzględnia potrzebę powtórnego przeprowadzenia postępowania i zapewnienia udziału w postępowaniu następcom prawnym osób, które byłyby stronami, gdyby żyły. W tej sytuacji merytoryczne rozpatrzenie także zarzutów skargi wniesionej przez B. K. byłoby przedwczesne. Jak wskazano wyżej stwierdzone naruszenia prawa skutkować musiały bowiem uchyleniem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podst. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b, art. 119 pkt. 1, art. 120 i art. 135 P.p.s.a.