II SA/Rz 1216/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur-Selwa WSA Grzegorz Panek Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 marca 2015 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej w postępowaniu wznowieniowym uchyla zaskarżoną decyzję Przedmiotem skargi Wspólnoty Mieszkaniowej nr [..] z/s przy ul. [..] (dalej zwana jako "Wspólnota") jest decyzja Wojewody [..] z dnia [..] lipca 2014 r. nr [..] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji, którą wydano w następującym stanie sprawy; Decyzją z dnia [..] grudnia 2013 r. nr [..], znak [..], Prezydent Miasta [..] udzielił Towarzystwu Budownictwa Społecznego [..] sp. z o.o. w [..] pozwolenia [..] budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z obiektami towarzyszącymi, w tym zjazdem publicznym z działki nr 354/9, wewnętrznej instancji gazowej, przyłącza wody i kanalizacji sanitarnej do budynku mieszkalnego, na działkach nr ewid. 354/10 i 354/14 w [..] przy ul. [..] W dniu 3 stycznia 2014 r. Wspólnota zwróciła się do Prezydenta Miasta [..] o wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę z powodu pominięcia jej jako strony postępowania, stosownie do art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "Kpa"). Postanowieniem z dnia [..] lutego 2014 r. Prezydent Miasta [..] wznowił postępowanie w sprawie, a decyzją z dnia [..] maja 2014 r. nr [..], odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [..] grudnia 2013 r. z uwagi na to, że Wspólnocie nie przysługiwał w tym postępowaniu status strony. Obiekt budowlany objęty pozwoleniem jest bowiem zlokalizowany w znacznej odległości od nieruchomości Wspólnoty i nie będzie na nią oddziaływał. Tak więc nie stwierdzono zaistnienia wskazanej przez Wspólnotę przesłanki wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa i z tej przyczyny odmówiono uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, stosownie do art. 151 § 1 Kpa. W odwołaniu od powyższej decyzji Wspólnota zarzuciła, że decyzja ta narusza interesy społeczne, prawne, socjalne i moralne jej członków nie godzących się na realizowaną już inwestycję. W jej ocenie, niewątpliwie nieruchomość, którą reprezentuje, leży w obszarze oddziaływania planowanego obiektu. Opisaną na wstępie decyzją Wojewoda [..] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy podzielając stanowisko organu I instancji, że Wspólnocie nie przysługiwał w postępowaniu status strony. Pozwolenie na budowę dotyczyło działek nr 354/14 i 354/10, a Wspólnota zarządza działką nr 354/3. Odległość projektowanego budynku od budynku Wspólnoty wynosi 21, 5 m, a jego maksymalna wysokość ma wynieść 14,94 m. To zaś nakazywało uznać, że w świetle dyspozycji art. 28 ust. 2 Prawa budowalnego nieruchomość Wspólnoty nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu objętego pozwoleniem na budowę. Z decyzją Wojewody [..] nie zgodziła się Wspólnota, wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę. W ocenie strony skarżącej planowana inwestycja stanowi zarzewie konfliktów pomiędzy mieszkańcami (członkami) Wspólnoty i Prezydentem Miasta [..]. Pomimo że nieruchomość Wspólnoty leży w bliskiej odległości od terenu inwestycji i planowanej lokalizacji obiektu, nie uwzględniono jej jako strony postępowania. Tymczasem realizacja inwestycji godzi w lokalne interesy m.in. w zakresie dostępności miejsc postojowych dla samochodów, a także będzie rodzić konieczność likwidacji 55 garaży istniejących od ponad 30 lat. Inwestycja ograniczy również dostępność światła i ilość terenów biologicznie czynnych. W odpowiedzi Wojewoda [..] wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; W pierwszej kolejności podkreślić należy, że sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (zob. art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) dalej zwana: "Ppsa", stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 Ppsa). W myśl art. 145 Ppsa, sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem tylko wówczas, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 Kpa lub innych przepisach. Tak przeprowadzona kontrola wykazała, że zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kontroli Sądu poddano decyzję Wojewody [..] wydaną we wznowionym na żądanie Wspólnoty postępowaniu w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. W ocenie Wspólnoty, postępowanie zwyczajne zakończone decyzją Prezydenta Miasta [..] z dnia [..] grudnia 2013 r. przeprowadzono z jej pominięciem jako strony tego postępowania, a zatem zaistniała określona w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa przesłanka do jego wznowienia. W ocenie natomiast organów architektoniczno-budowlanych Wspólnocie status strony w sprawie udzielenia na wniosek Towarzystwa Budownictwa Społecznego [..] sp. z o.o. w [..] pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z obiektami towarzyszącymi i instalacjami na działkach nr ewid. 354/10 i 354/14 w [..] przy ul. [..], nie przysługiwał. Wobec tego zachodziła w ich ocenie podstawa do odmowy uchylenia ostatecznej decyzji na podstawie art. 151 § 1 Kpa. Oś sporu pomiędzy stronami przebiega zatem wokół pojęcia strony postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, ponieważ niewątpliwe jest, że Wspólnota nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta [..] z dnia [..] grudnia 2013 r., a decyzja ta jest ostateczna. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że działającej przez zarząd Wspólnocie przysługiwała legitymacja do wniesienia skargi. Poza tym, że to na jej żądanie wznowiono postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę i skierowano do niej decyzję, to podejmowane przez zarząd Wspólnoty czynności, w tym wniesienie skargi, należą do tzw. czynności zachowawczych mieszczących się w pojęciu czynności zwykłego zarządu, o których mowa w art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903). Rolą wspólnoty mieszkaniowej jest zarządzanie nieruchomością wspólną w interesie wszystkich członków wspólnoty. Do czynności związanych z gospodarowaniem taką nieruchomością zaliczyć można także korzystanie z nieruchomości sąsiednich, o ile oddziałuje ono na zarządzaną nieruchomość. Ogólnie rzecz ujmując, wspólnota może więc mieć interes w występowaniu w charakterze strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę na działce sąsiedniej względem nieruchomości wspólnoty. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Wznowienie postępowania administracyjnego z tej przyczyny jest dopuszczalne wyłącznie na żądanie pominiętej strony (art. 147 Kpa). W toku prowadzonego nadzwyczajnego postępowania konieczne jest zatem ustalenie, czy wnoszący żądanie posiada przymiot strony, ponieważ tylko wtedy jest legitymowany do skutecznego formułowania takiego żądania. W myśl art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.) dalej zwana: "Upb", stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu rozumieć należy - zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 3 pkt 20 Upb - teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Regulacja ta nie ogranicza więc omawianego obszaru wyłącznie do działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, lecz jako wyznacznik nakazuje traktować obszar oddziaływania planowanego obiektu. Nie ulega zatem wątpliwości, że art. 28 ust. 2 Upb definiujący pojęcie strony postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę jest regulacją szczególną do art. 28 Kpa. Aby bowiem być stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę nie wystarczy legitymować się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 Kpa, lecz należy dysponować nieruchomością położoną w obszarze określonym w art. 28 ust. 2 Upb. Obszar oddziaływania inwestycji ustalać należy przy uwzględnieniu wszystkich obiektów realizowanych w ramach danego pozwolenia na budowę, w tym urządzeń budowlanych. Przepisy szczególne wyznaczające granice tego obszaru zawarte są m.in. w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). W dziale II rozdziale 1 rozporządzenia określone zostały zasady sytuowania budynków, w tym wymagania w zakresie odległości od granicy z sąsiednimi działkami oraz przesłaniania (§ 12, 13, 57). Do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej (§ 14 - 16). Konieczne jest również zapewnienie odpowiedniej liczby miejsc postojowych. To zaś implikuje konieczność zachowania odległości wydzielonych miejsc postojowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku zamieszkania zbiorowego oraz od granicy działki (§ 19). Na działkach budowlanych należy też przewidzieć miejsca na pojemniki służące do czasowego gromadzenia odpadów stałych oraz trzepaki, a to również wymaga zachowania pewnych odległości (§ 23, 25, 30, 48). W myśl § 204 ust. 5, wzniesienie budynku w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu budowlanego nie może powodować zagrożeń dla bezpieczeństwa użytkowników tego obiektu lub obniżenia jego przydatności do użytkowania. Niezbędne jest również odpowiednie zagospodarowanie wód opadowych (§ 28, 29, 315, 316 ust. 2). Analizując żądanie wznowienia postępowania pochodzące od podmiotu, który dotychczas nie był stroną postępowania, konieczne jest dokonanie ustaleń we wszystkich aspektach, które mogą mieć wpływ na wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu rozumianego jako całość architektoniczno-użytkowa (zob. art. 3 pkt 1 i 9 oraz art. 5 Upb). Wszak projektowanie i budowa obiektu budowlanego wraz z urządzeniami budowlanymi wymaga poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Rola Sądu administracyjnego ogranicza się natomiast tylko do kontroli legalności działania organów administracji publicznej. Wobec tego obowiązek poczynienia stosownych ustaleń oraz przedstawienia ich wyników w uzasadnieniu aktu kończącego postępowanie, stosownie do art. 7, 77 i 107 Kpa, ciąży na organach, a nie Sądzie. Kontrolując zaskarżone decyzje Sąd stwierdził, że ustalenia odnoszące się do wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu nie zostały dokonane z zachowaniem wymagań określonych w Kpa. Przede wszystkim nie poczyniono ustaleń odnoszących się do samej Wspólnoty w aspekcie, czy tworzą ją jedynie mieszkańcy działki nr 354/3, czy również innych działek ewidencyjnych. Mianowicie w piśmie z dnia 20 stycznia 2014 r. złożonym do akt administracyjnych zarząd Wspólnoty używając sformułowania "naszych działek" zasugerował, jakoby Wspólnota składała się także z mieszkańców budynków posadowionych na działkach nr ewid. 354/2, 354/4 i 354/5, rozmieszczonych po obu stronach terenu inwestycji, a nie tylko – jako to przyjęły organy, działki nr 354/3. Jak wynika z art. 6 ustawy o własności lokali, wspólnotę tworzy ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości. Nieruchomość nie musi składać się wyłącznie z jednej działki ewidencyjnej, ponieważ może mieć postać tzw. nieruchomości wieczystoksięgowej, o której mowa w art. 21 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 707), na którą może się składać dwie lub więcej działek ewidencyjnych (nieruchomości rzeczowych stanowiących wyodrębnioną część powierzchni ziemskiej stanowiących odrębny przedmiot własności). To zaś oznacza, że nie ustalono na potrzeby postępowania, jaką nieruchomością zarządza Wspólnota Mieszkaniowa nr [..]. Już tylko ten brak ma wpływ na zagadnienie związane z przymiotem strony Wspólnoty w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę na działkach nr 354/14 i 354/10, skoro analizą objęto wyłącznie działkę nr 354/3, a nie ustalono, które działki składają się na nieruchomość Wspólnoty. W kontrolowanych decyzjach wydanych w nadzwyczajnym postępowaniu wznowieniowym brakuje także odniesienia się do wszystkich zagadnień, które mogą mieć wpływ na wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu. W istocie odniesiono się wyłącznie do regulacji § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, i tylko w odniesieniu do działki nr 354/3 względem planowanego budynku, z pominięciem urządzeń towarzyszących (urządzeń budowlanych). Tymczasem z projektu budowlanego wynika, że poza budynkiem zaplanowano do realizacji także takie urządzenia towarzyszące, jak – łącznie - 39 miejsc postojowych (w dwóch lokalizacjach; dane na s. 5 i 171 projektu zawierają jednak rozbieżność sięgającą 10 miejsc postojowych), plac gospodarczy, place manewrowe, plac zabaw dla dzieci, wjazd na działkę, drogę wewnętrzną, chodniki, odwodnienie. Budynek będzie miał 3 klatki i przez to 3 wejścia, 4 kondygnacje, 36 mieszkań. Składał się będzie z trzech segmentów, które nie będą posadowione na tym samym poziomie (s. 14 i 70 projektu). Z rzutu przekroju A-A (s. 76) wynika, że budynek ma mieć wysokość 1499, natomiast z rzutu przekroju B-B (s. 77), że wysokość tej części ma wynieść 1506, jednak z rzutów elewacji (s. 78, 79) nie wynika, aby segmenty budynku miały być położone na różnych wysokościach (w opisie technicznym projektu - z naruszeniem § 11 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. poz. 462) - nie podano wysokości budynku). Wobec tego konieczne staje się również wyjaśnienie przez Wojewodę przyjętej do wyliczeń wysokości budynku, mając na uwadze regulacje obowiązujące w tym zakresie w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (§ 6 i 13). W sprawie nie zbadano w ogóle choćby odległości miejsc postojowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym (budynku zamieszkania zbiorowego) oraz od granicy działki budowlanej, przy uwzględnieniu dyspozycji § 19 i 20 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Stosownie do art. 107 § 1 i 3 Kpa, decyzja powinna zawierać m.in. uzasadnienie faktyczne i prawne, a to powinno z kolei zawierać w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Brak należcie sporządzonego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, podobnie zresztą jak decyzji organu I instancji, uniemożliwiał skontrolowanie, czy podjęte przez organy rozstrzygnięcia odpowiadają prawu. Nie można bowiem na podstawie ich treści ustalić, czy organy prawidłowo i w pełnym zakresie przeanalizowały status Wspólnoty w postępowaniu przez pryzmat obszaru oddziaływania obiektu, skoro nie został on właściwie zidentyfikowany, a w każdym bądź razie wyniki takiej analizy nie zostały przedstawione w uzasadnieniach. Z decyzji nie wynika też, aby przeanalizowano możliwość oddziaływania innych niż budynek części inwestycji na sferę prawną Wspólnoty, choćby w aspekcie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Z podanych względów konieczne stało się uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [..] w celu uzupełnienia postępowania o dodatkowe ustalenia, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 1 i 3 Kpa. Zbędne było natomiast uchylanie decyzji organu I instancji, ponieważ Wojewoda [..] dysponuje niemal kompletnym materiałem dowodowym, w oparciu o który tych ustaleń powinien dokonać. Niewątpliwie bowiem zasadniczym dokumentem jest projekt budowlany. W ponownie prowadzonym postępowaniu Wojewoda [..] uwzględni wskazania płynące z niniejszego uzasadnienia. W szczególności ustali zakres nieruchomości, z których powstała Wspólnota Mieszkaniowa nr [..] w [..], przeanalizuje dostępny materiał dowodowy, zwłaszcza projekt budowlany, pod kątem wskazanych wyżej zagadnień. Odnosząc się do stanowiska Wspólnoty w kwestii ustaleń, jakie miały być poczynione z Prezydentem Miasta [..] w kwestii odsprzedania spornej nieruchomości, stwierdzić należy, że rozstrzygnięcie tego zagadnienia nie jest przedmiotem niniejszego postępowania i nie leży w gestii tego Sądu, jak i właściwych w sprawie organów architektoniczno-budowlanych, które w kwestiach własnościowych badają jedynie dysponowanie przez inwestora nieruchomością na cele budowlane. Podkreślenia wymaga, że w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę ochrona interesów osób trzecich może nastąpić tylko w takim zakresie, w jakim wynika z przepisów prawa znajdujących w tym postępowaniu zastosowanie. Jeżeli natomiast chodzi o zgłoszone przez Wspólnotę żądanie wyłączenia od załatwienia sprawy Prezydenta Miasta [..] to stwierdzić należy, że brak było podstaw do jego uwzględnienia. Inwestorem, na rzecz którego wydano pozwolenie na budowę, było Towarzystwo Budownictwa Społecznego - [..] sp. z o.o. w [..], które w świetle prawa jest osoba prawną odrębną od podmiotu, który jest wspólnikiem tej spółki.