II SA/Rz 1216/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Paweł Zaborniak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi Burmistrza na akt Starosty z dnia [...] czerwca 2021 r. znak [...] w przedmiocie odrzucenia projektu zmiany organizacji ruchu - skargę oddala - Na wniosek Burmistrza [...] (dalej: "Burmistrz") z dnia 24 maja 2021 r. w sprawie zatwierdzenia organizacji ruchu na ul. [...] w L., Starosta [...] (dalej: "Starosta"), aktem z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...], na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2021 r., poz. 450, dalej: "P.r.d."), art. 19 ust. 2 pkt 5, art. 20 pkt 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 roku, poz. 470, dalej: "u.d.p."), § 7 ust. 2 pkt 4, § 8 ust. 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzeniem (Dz.U. z 2017 r., poz. 784, dalej: "rozporządzenie"), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz.U. z 2019 r. poz. 2311), odrzucił projekt organizacji ruchu dotyczący wprowadzenia zakazu zatrzymywania się znakami drogowymi B-36 na ul. [...] w L. Przedstawiony do zatwierdzenia projekt organizacji ruchu zakładał wprowadzenie zakazu zatrzymywania się po obu stronach ul. [...] od skrzyżowania z ul. [...] do skrzyżowania z ul. [...]. Zgodnie z rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych, znak B-36 (zakaz zatrzymywania się) stosuje się w celu wyeliminowania zatrzymywania się na tych odcinkach drogi, na których nawet chwilowe unieruchomienie pojazdu może spowodować pogorszenie płynności ruchu, zmniejszenie przepustowości i wzrost zagrożenia bezpieczeństwa ruchu, oraz w pobliżu obiektów specjalnych (np. banki obiekty MON itp.), których potrzeba oznakowania znakiem B-36 wynika z odrębnych przepisów. Znak ten jako bardzo uciążliwy dla kierujących, powinien być umieszczany jedynie w niezbędnych, uzasadnionych warunkami ruchu przypadkach. Powinien być stosowany przede wszystkim w miastach, na ulicach układu podstawowego, prowadzących komunikację zbiorową autobusową lub trolejbusową oraz na wąskich ulicach dwukierunkowych o dużym natężeniu ruchu. Ulica [...] jest drogą gminną publiczną osiedlową, posiadającą jezdnię o szerokości 5 m, o nawierzchni bitumicznej, ograniczonej obustronnie krawężnikami drogowymi i jednostronnym chodnikiem przylegającym bezpośrednio do jezdni o małym natężeniu ruchu, dodatkowo ograniczona znakiem B-3a (zakaz wjazdu autobusów). Obustronne zastosowanie krawężników drogowych uniemożliwia zjechanie pojazdem na niezagospodarowany teren poza pasem drogowym. Wprowadzenie zakazu zatrzymywania się spowoduje, że właściciele posesji, mieszkańcy i osoby odwiedzające, na odcinku, gdzie obowiązywałby taki zakaz, nie będą mogły parkować swoich samochodów na ulicy. Każdorazowo będą musieli zjeżdżać na posesję. Starosta wskazał, że w dniu 22 czerwca 2021 r. odbyło się posiedzenie Komisji bezpieczeństwa ruchu drogowego, z udziałem Starosty, przedstawiciela Policji i przedstawiciela Burmistrza, w sprawie rozpatrzenia wątpliwości związanych z projektem organizacji ruchu na ul. [...]. Komisja stwierdziła dwa zaparkowane pojazdy pracowników sąsiedniego sklepu, jeden samochód klienta; ponadto przeprowadzono rozmowę z właścicielką sklepu, która zobowiązała się do poinformowania swoich pracowników, aby parkowanie pojazdów następowało w sposób nie utrudniający przejazd ul. [...]. Starosta wskazał również, że nie docierały do niego, jako organu zarządzającego ruchem, skargi mieszkańców i użytkowników drogi, że ruch na ul. [...] był wstrzymywany przez parkujące samochody. W związku z tym, na podstawie § 8 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia, odrzucony został projekt organizacji ruchu. W skardze Burmistrz zarzucił naruszenie prawa materialnego, to jest art. 10 ust. 5 P.r.d. oraz art. 20 pkt 5 u.d.p., art. 10 ust. 12 P.r.d. w zw. z § 8 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków zarządzania ruchem w sytuacji, gdy organ nie ustalił, że projektowana organizacja ruchu zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Ewentualnie, - naruszenie prawa materialnego, a to art. 10 ust. 5 P.r.d. oraz art. 10 pkt 5 u.p.d., art. 10 ust. 12 P.r.d. w zw. z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków zarządzania ruchem oraz art. 10 ust. 7 P.r.d. w zw. z rysunkiem 3.2.37.1. Załącznika nr 1 do rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez ich błędną wykładnię i w rezultacie niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie, że znak B-36 (zakaz zatrzymywania się) nie może zostać w okolicznościach niniejszej sprawy podczas gdy jego umieszczenie na ulicy [...] jest uzasadnione i niezbędne warunkami ruchu panującego na tej ulicy; - naruszenie przepisów prawa materialnego to jest art. 10 ust. 5 P.r.d. oraz art. 20 pkt 5 u.d.p., art. 10 ust. 12 P.r.d. w zw. z § 8 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków zarządzania ruchem oraz art. 10 ust. 7 P.r.d. w zw. z rysunkiem 3.2.37.1. Załącznika nr 1 do rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez ich błędną wykładnię i w rezultacie niewłaściwe zastosowanie oraz uznanie przedstawionego do zatwierdzenia projektu jako nieefektywnego i niezgodnego z potrzebami społeczności lokalnej, podczas gdy do Burmistrza wpływało szereg skarg związanych z faktycznymi utrudnieniami w ruchu w związku z parkowaniem pojazdów na ulicy [...]; - naruszenie prawa materialnego (przepisów wymienionych wyżej) poprzez wprowadzenie znaku zakazu zatrzymywania się znakiem drogowym B-36 podczas gdy przedłożony do zatwierdzenia projektu organizacji ruchu jest efektywny i zgodnie z potrzebami społeczności lokalnej, a nadto nie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego niezgodności projektu z przepisami dotyczącymi warunków umieszczania na drogach znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego; - naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego zgromadzenia materiału dowodowego, jak również brak należytego rozpatrzenia już zgromadzonego materiału dowodowego oraz przekroczenia zasady swobodnej oceny dowodów i pominięcie wniosków płynących z materiału dowodowego zgromadzonego, w tym w szczególności z wniosków płynących ze skarg mieszkańców [...] kierowanych do Burmistrza, jak również skarg kierowanych do Starosty oraz brak prawidłowego i kompleksowego uzasadnienia wydanego aktu. Na tych podstawach Burmistrz wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu, względnie stwierdzenie jego nieważności i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Uzasadniając zarzuty i wnioski wskazano na uchwałę NSA z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. I OPS 14/13 i wynikającą z tej uchwały możliwości zaskarżenia aktu dotyczącego organizacji ruchu do sądu administracyjnego. Starosta, odrzucając przedłożony projekt organizacji ruchu powołał się na § 8 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia i wskazał, że projektowana organizacja ruchu zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Tymczasem w okolicznościach sprawy w żadnym wypadku nie można stwierdzić, że projektowana organizacja ruchu zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Powyższego nie ustala również Starosta uzasadniając przedmiotowe rozstrzygnięcie, w którym brak jest jakiegokolwiek odniesienia do zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Świadczy to o naruszeniu tego przepisu, co samo w sobie skutkuje wadliwością wydanego aktu. Stosownie do § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem, organ zarządzający ruchem odrzuca projekt organizacji ruchu w przypadku stwierdzenia niezgodności projektu z przepisami dotyczącymi warunków umieszczania na drogach znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego. W okolicznościach sprawy również taka sytuacja nie zaistniała. Zakaz zatrzymywania się stosowany jest w celu wyeliminowania zatrzymania się na tych odcinkach drogi, na których nawet chwilowe unieruchomienie pojazdu może spowodować pogorszenie płynności ruchu, zmniejszenie przepustowości i wzrost zagrożenia bezpieczeństwa ruchu oraz w pobliżu obiektów specjalnych, których potrzeba oznakowania znakiem B-36 wynika z odrębnych przepisów. W stanie faktycznym przesłanki z powyższego przepisu zostały spełnione, gdyż do Burmistrza docierało szereg skarg od mieszkańców - użytkowników drogi, z których wynikało, że parkujące na ul. Studziennej pojazdy wstrzymywały oraz powodowały zagrożenie bezpieczeństwa ruchu. Skargi takie wpływały również do Starosty. Prowadzi to do wniosku, że umieszczenie znaku B-36 jest uzasadnione warunkami panującymi na ulicy. Nastąpi też poprawa płynności ruchu i zwiększenie przepustowości drogi. Nie można więc uznać za zasadne stanowiska, jakoby przedłożony do zatwierdzenia projekt organizacji ruchu miał być nieefektywny i niezgodny z potrzebami społeczności lokalnej. Odrzucenie organizacji ruchu nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego poprzez brak wszechstronnego zgromadzenia materiału dowodowego, jak również brak należytego rozpatrzenia już zgromadzonych dowodów, przy przekroczeniu zasady swobodnej oceny. Wskazano, że Starosta nie wskazał, w jakich godzinach dokonano przedmiotowej wizji, a niezależnie od tego na podstawie jednokrotnej wizji w rejonie ulicy nie można wyciągnąć prawidłowych wniosków związanych z utrudnieniami. Niemniej jednak w czasie wizji stwierdzono samochody zaparkowane na ulicy oraz przeprowadzono rozmowę z właścicielką sklepu, co pośrednio potwierdza zasadność przedłożonego projektu. Wskazano również, że przy wydawaniu negatywnego rozstrzygnięcia zabrakło bardzo istotnych konsultacji społecznych. Starosta mając na uwadze jedynie opinię przedstawioną przez Komisję ruchu drogowego nie ustosunkował się do skarg związanych z trudnościami korzystania z ulicy. Powołując orzecznictwo sądów administracyjnych Burmistrz skonstatował, że uzasadnienie zaskarżonego aktu posiada istotne braki w argumentacji. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest nieuzasadniona. I. Stan sprawy jest następujący. Wnioskiem z dnia 24 maja 2021 r. Burmistrz wystąpił do Starosty o zatwierdzenie projektu zmiany organizacji ruchu na ul. [...]. Do wniosku dołączono projekt zmiany stałej organizacji ruchu z którego wynika, że zmiana ma polegać na wprowadzeniu zakazu zatrzymywania się obustronnymi znakami B-36 na części tej ulicy. Procedując w sprawie wniosku powołano na dzień 22 czerwca 2021 r. Komisję ds. bezpieczeństwa na drogach powiatowych i gminnych, składającą się z przedstawicieli Starosty, Komendanta Powiatowego Policji i Burmistrza, która na posiedzeniu wyjazdowym stwierdziła dwa zaparkowane pojazdy pracowników sąsiedniego sklepu i jeden samochód klienta; ponadto przeprowadzono rozmowę z właścicielką sklepu, która zobowiązała się, że poinformuje swoich pracowników o parkowanie swoich pojazdów w sposób nieutrudniający przejazd ul. [...] innym uczestnikom ruchu drogowego. Na tej podstawie oraz w oparciu o materiał fotograficzny obejmujący ul. [...], Starosta aktem z dnia [...] czerwca 2021 r., odrzucił projekt organizacji ruchu dotyczący wprowadzenia zakazu zatrzymywania się znakami rogowymi B - 36 na ul. [...]; akt ten stanowi przedmiot skargi. II. Art. 10 P.r.d. wskazuje organy zarządzające ruchem na drogach oraz wykonujące nadzór nad zarządzaniem ruchem; w myśl ustępu 5, organem dla dróg powiatowych i gminnych, z zastrzeżeniem ust. 6., jest starosta. Wykonywanie czynności przypisanych organom (w tym przypadku – staroście) odbywa się w oparciu o rozporządzenie (wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 10 ust. 12 P.r.d.) w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem. Zgodnie z § 8 ust. 1 tego rozporządzenia, w celu szczegółowego rozpatrzenia wniesionych opinii lub wątpliwości związanych z projektem organ zarządzający ruchem może: powołać komisję, w której skład wchodzą, w szczególności, przedstawiciel Policji oraz przedstawiciel zarządu drogi (pkt 1), zasięgnąć opinii rzeczoznawcy, audytora lub biegłego w zakresie wpływu planowanej organizacji ruchu na jego bezpieczeństwo (pkt 2), zasięgnąć opinii rzeczoznawcy lub biegłego w zakresie wpływu planowanej organizacji ruchu na środowisko, w szczególności w zakresie hałasu i zanieczyszczenia powietrza (pkt 3). W myśl § 8 ust. 2, po rozpatrzeniu złożonego projektu organizacji ruchu organ zarządzający ruchem może: 1) zatwierdzić organizację ruchu w całości lub w części: a) bez zmian, b) po wprowadzeniu zmian lub wpisaniu uwag dotyczących wdrożenia organizacji ruchu; 2) odesłać projekt w celu wprowadzenia poprawek; 3) odrzucić projekt. Obligatoryjne odrzucenie projektu organizacji ruchu następuje w przypadku stwierdzenia: 1) że projektowana organizacja ruchu zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego; 2) niezgodności projektu z przepisami dotyczącymi warunków umieszczania na drogach znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego (§ 8 ust. 5). Natomiast fakultatywne odrzucenie projektu, zgodnie z § 8 ust. 6 rozporządzenia, następuje w przypadku stwierdzenia: 1) niezgodności projektowanej organizacji ruchu z założeniami polityki transportowej lub potrzebami społeczności lokalnej; 2) nieefektywności projektowanej organizacji ruchu. Z przepisów tych wynika, że obowiązkiem organu (starosty) jest dokonanie analizy czy przedłożony projekt zmiany organizacji ruchu spełnia wymagania określone przepisami prawa (§ 5 powołanego rozporządzenia) a następnie rozważenie, czy nie zachodzą przesłanki skutkujące odrzuceniem projektu przewidziane w § 8 ust. 5, względnie w ust. 6 rozporządzenia. Stwierdzenie, że projekt spełnia wymagania rozporządzenia oraz, że nie zachodzą podstawy jego odrzucenia, daje podstawę do zatwierdzenia organizacji ruchu. Natomiast możliwość powołania komisji i skorzystania przez organ z opinii w trybie § 8 ust. 1 rozporządzenia upoważnia do stwierdzenia, że wnioskowany projekt organizacji ruchu powinien być wszechstronnie przeanalizowany i oceniony, zaś rozstrzygnięcie w przedmiocie tego projektu – uzasadnione. III. W rozpoznawanej sprawie Starosta skorzystał z możliwości powołania komisji, o jakiej mowa w § 8 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. To właśnie ta Komisja dokonała w dniu 22 czerwca 2021 r. czynności w terenie objętym wnioskiem, tj. ul. [...]. Jest poza sporem (wynika to z wniosku Burmistrza, protokołu Komisji oraz zdjęć znajdujących się w aktach), że ul. Studzienna jest drogą gminną publiczną osiedlową, posiadającą jezdnię o szerokości 5 m, o nawierzchni bitumicznej, ograniczonej obustronnie krawężnikami drogowymi i jednostronnym chodnikiem przylegającym bezpośrednio do jezdni, o małym natężeniu ruchu, dodatkowo ograniczona znakiem B-3a (zakaz wjazdu autobusów). Obustronne zastosowanie krawężników drogowych uniemożliwia zjechanie pojazdem na niezagospodarowany teren poza pasem drogowym. Taki opis znalazł się w uzasadnieniu zaskarżonego aktu wraz z ustaleniami poczynionymi przez Komisję w terenie w dniu 22 czerwca 2021 r. Komisja o godz. 10,20 stwierdziła na ulicy dwa zaparkowane pojazdy pracowników sąsiedniego sklepu, jeden samochód klienta. Komisja przeprowadziła również rozmowę z właścicielką co do parkowania pojazdów przez pracowników na ul. [...]. W tym miejscu należy przypomnieć, że wniosek dotyczy wprowadzenia obustronnego zakazu zatrzymywania się na ul. [...], tj. umieszczenia znaku B-36. Znak ten, zgodnie z załącznikiem Nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczególnych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drodze, ograniczający swobodę korzystania z dróg, "stosuje się w celu wyeliminowania zatrzymania się na tych odcinkach drogi, na których nawet chwilowe unieruchomienie pojazdu może spowodować pogorszenie płynności ruchu, zmniejszenie przepustowości i wzrost zagrożenia bezpieczeństwa ruchu, oraz w pobliżu obiektów specjalnych (np. banki, obiekty MON itp.), których potrzeba oznakowania znakiem B-36 wynika z odrębnych przepisów. Znak B-36 jako bardzo uciążliwy dla kierujących powinien być umieszczony jedynie w niezbędnych, uzasadnionych warunkami ruchu przypadkach. Zasadą powinien być ograniczony czas obowiązywania znaku. Ograniczenie zatrzymywania się powinno dotyczyć tylko godzin największego natężenia ruchu (podkreślenie Sądu). Znak B-36 powinien być stosowany przede wszystkim w miastach, na ulicach układu podstawowego, prowadzących komunikację zbiorową autobusową lub trolejbusową oraz na wąskich ulicach dwukierunkowych o dużym natężeniu ruchu". Przy ustaleniach poczynionych przez Komisję w terenie w dniu 22 czerwca 2021 r. trafnie Starosta wskazał, że wprowadzenie obustronnego zakazu zatrzymywania się spowoduje, że nie tylko właściciele posesji, ale także osoby odwiedzające, na odcinku obowiązywania zakazu, nie będą mogły parkować samochodów na ulicy i każdorazowo będą zmuszeni zjeżdżać na posesję. Niezależnie od tego wskazać należy, że potwierdzony materiałem zdjęciowym fakt jednostronnej zabudowy ul. [...] oraz peryferyjne położenie tej ulicy, obciążonej jedynie ruchem lokalnym, w świetle wytycznych dla umieszczania znaku B-36, w żaden sposób nie uzasadnia projektowanej zmiany organizacji ruchu. Kolejnym argumentem przemawiającym za odrzuceniem projektu zmiany stałej organizacji ruchu na skutek zastosowania znaku B-36 jest treść projektu, w szczególności pkt 5 opisu technicznego, w którym nie umotywowano zasadności obustronnego wprowadzenia zakazu zatrzymywania się. Tymczasem projekt powinien w sposób jasny i przekonywujący przedstawiać motywy przemawiające za wprowadzeniem proponowanych zmian tym bardziej, że zmiany te dotyczą zakazu ograniczającego swobodę korzystania z dróg publicznych. Reasumując: Sąd uznaje za zasadne odrzucenie projektu organizacji ruchu na ul. [...] dokonane aktem Starosty z dnia [...] czerwca 2021 r. Jednocześnie Sąd stwierdza, że pomimo trafnego rozstrzygnięcia, uzasadnienie może budzić wątpliwości co do podniesionej argumentacji, jak i powołanej podstawy prawnej. Zdaniem Sądu wskazana in fine zaskarżonego aktu materialnoprawna podstawa rozstrzygnięcia nie została umotywowana, jednakże poczynione ustalenia faktyczne wraz z materiałem znajdującym się w aktach administracyjnych dawały podstawę do odrzucenia projektu zmiany organizacji ruchu. W ustalonym stanie faktycznym oraz przy braku uzasadnienia projektu dla wnioskowanego zakazu ograniczającego swobodę korzystania z dróg publicznych, przedłożony projekt mógł zostać oceniony w kategoriach nieefektywności projektowanej zmiany i skutkować jego odrzuceniem, w oparciu w oparciu o § 8 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia. Wskazane uchybienia zaskarżonego aktu nie mogą być jednak oceniane przez pryzmat naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., ponieważ postępowanie w rozpoznawanej sprawie nie toczy się w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Samoistną podstawę procedowania oraz wydania ocenianego aktu stanowią przepisy wskazane w części II uzasadnienia, a te nie zostały naruszone w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych przyczyn skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2021 r., poz. 54 ze zm.).