II SA/Rz 1217/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Joanna Zdrzałka Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 lutego 2013 r. sprawy ze skargi K. Ł., A. G., A. W., F. G., M. G., M. G. i M. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość -skargę oddala- Sygn. II SA/Rz 1217/12 Uzasadnienie Przedmiotem skargi K. Ł., A. W., A. G., F. G., M. G., M. G. i M. S. jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za pozbawienie praw do nieruchomości bez odszkodowania tj. za nieruchomość gruntową położoną w M., obręb [...], obecnie stanowiącą część działki nr 2136/10 będącej własnością Gminy A. w użytkowaniu Wojewódzkiego Zakładu Weterynarii [...] Oddział Terenowy [...], część działki nr 2137/2, będącej własnością Gminy A. oraz w całości działkę nr 2136/7, będącej własnością Gminy A. w użytkowaniu Wojewódzkiego Zakładu Weterynarii [...], Oddział Terenowy [...], objętych KW nr [...]. Jako podstawę prawną decyzji organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., określanej dalej jako k.p.a.) w związku z art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., określanej dalej jako u.g.n.). Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych wynika, że wnioskiem z dnia 11 września 2012 r. K. Ł. i M. G. zwróciły się do Starosty Powiatu [...] o ustalenie i wypłatę odszkodowania za pozbawienie praw do nieruchomości bez odszkodowania, tj. nieruchomość obecnie stanowiącą część działek nr 2136/10, 2137/2 oraz w całości działkę nr 2136/7. Wniosek został uzupełniony pismem z dnia 25 maja 2012 r. przez spadkobierców zmarłego Z. G., tj. A. G., M. S., A. W., M. G. i F. G. będących jednocześnie następcami prawnymi J. G. Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] Starosta Powiatu [...] umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za pozbawienie praw do nieruchomości bez odszkodowania za nieruchomość gruntową położoną w M., obręb [...], obecnie stanowiącą: część działki nr 2136/10, będącej przedmiotem prawa własności Gminy A. w użytkowaniu Wojewódzkiego Zakładu Weterynarii [...] Oddział Terenowy [...], część działki nr 2137/2, będącej przedmiotem prawa własności Gminy A. oraz w całości działkę nr 2136/7, będącej przedmiotem prawa własności Gminy A. w użytkowaniu Wojewódzkiego Zakładu Weterynarii [...] Oddział Terenowy [...], objętych KW nr [...]. W uzasadnieniu Starosta wskazał na orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] kwietnia 1956 r., nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości i o odszkodowaniu za nieruchomości położone w gm. kat. [...], przejęte na rzecz Skarbu Państwa na cele realizacji narodowych planów gospodarczych m.in. za część p. gr. l. kat. 869/9 o pow. 0, 4498 ha. Za wywłaszczenie tej nieruchomości J. G. zostało przyznane odszkodowanie w kwocie 3 095, 90 zł. Podał, że przedmiotowa nieruchomość położona jest w M., obecnie stanowi część działki nr 2136/10, będącej własnością Gminy A. w użytkowaniu Wojewódzkiego Zakładu Weterynarii [...] Oddział Terenowy [...], część działki nr 2137/2 będącej własnością Gminy A. oraz w całości działkę nr 2136/7 – będącą własnością Gminy A. w użytkowaniu Wojewódzkiego Zakładu Weterynarii [...] Oddział Terenowy [...]. Organ wskazał, że po wywłaszczeniu był dokonany pomiar geodezyjny granic wywłaszczonej nieruchomości, w wyniku czego stwierdzono, że wywłaszczony grunt w rzeczywistości miał większą powierzchnię niż to przyjęto z dokumentów w orzeczeniu wywłaszczeniowo - odszkodowawczym. Skutkowało to przyznaniem odszkodowania w niższej wysokości niż faktycznie należne. Organ stwierdził, że za grunt będący własnością J. G. tj. część p. gr l. kat. 869/9, czyli za grunt, którego dotyczy wniosek – w/w orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 1956 r. zostało przyznane odszkodowanie właścicielowi przedmiotowej nieruchomości. Naprowadził, że okoliczności podnoszone we wniosku (a więc faktycznie większa powierzchnia niż ta, na którą opiewało orzeczenie o wywłaszczeniu) mogły stanowić podstawę do wznowienia postępowania w trybie art. 95 i następnych ówcześnie obowiązującego rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. z 1928 r., nr 36, poz. 341). W kontekście poczynionych uwag stwierdził, że nie jest możliwe ustalenie odszkodowania na podstawie art. 129 ust. 5, pkt 3 u.g.n. za grunt, za który raz już zostało przyznane odszkodowanie, a z uwagi na to przedmiotowe postępowanie należało umorzyć. W odwołaniu K. Ł., A. W., A. G., F. G., M. G., M. G. i M. S. wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz wznowienie postępowania administracyjnego i ponowne rozpatrzenie wniosków w celu ustalenia, przyznania i wypłacenia odszkodowania. Strony zarzuciły, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, nie uwzględnia rzeczywistego stanu sprawy i rozmija się z zasadą prawdy obiektywnej. Nadto podnieśli, że nastąpiło nieprawidłowe zastosowanie prawa materialnego stosownie do przepisu stanowiącego podstawę żądania, w wyniku czego pozostają skutki niemożliwe do zaakceptowania wobec wymagań i zasad praworządności, sprawiedliwości i powszechnie obowiązujących zasad współżycia społecznego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2012 r., opisaną na wstępie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu powołał się na treść art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., stanowiący o wydaniu przez starostę odrębnej decyzji o odszkodowaniu w przypadku, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości, bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Wojewoda stwierdził, że skoro w sprawie zostało już przyznane odszkodowanie właścicielowi przedmiotowej nieruchomości, dlatego na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., nie ma możliwości ponownego ustalenia odszkodowania. W skardze K. Ł., A. W., A. G., F. G., M. G., M. G. i M. S. wnieśli o uchylenie w całości decyzji obydwu instancji w celu: 1) ponownego rozpatrzenia sprawy przez Starostę, oparcia wznowionego postępowania administracyjnego na przepisach prawa materialnego obowiązujących w zakresie, w jakim uzasadniają roszczenia na podstawie dowodów z dokumentów, 2) uwzględnienia ich żądania w przedmiocie nie zachowania przez organ podejmujący decyzję - formy przewidzianej dla orzekania o wywłaszczeniu nieruchomości, co pociąga za sobą bezwzględną nieważność dokonanej czynności, 4) zwrotu powierzchni gruntu przejętej ponad powierzchnię wywłaszczoną, albo przyznania należnego odszkodowania. Nadto skarżący wnieśli o obciążenie Wojewody kosztami postępowania. W uzasadnieniu wskazali m.in., na prawidłową ich zdaniem wykładnię przepisów Działu III Rozdziału 6 u.g.n. W ich ocenie skoro przepisy te zabraniają wykorzystywania wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, (taką nieruchomość w całości albo w części należy zwrócić właścicielowi), to na takiej samej podstawie prawnej – powinna być zwrócona nieruchomość przejęta w posiadanie w części przekraczającej powierzchnię określoną w decyzji, tak przy okazji wykonywania decyzji wywłaszczeniowej, jak to miało miejsce w tym wypadku. Podnieśli, że w sprawie zaistniała taka właśnie sytuacja, że znaczna powierzchnia wywłaszczonego gruntu z nieruchomości gruntowej oznaczonej, wykorzystana była od samego początku niezgodnie z celem wywłaszczenia, a organ przez kilkadziesiąt lat nie zgłosił zamiaru jej zwrotu. Reasumując skarżący zarzucili, że dalsze utrwalanie takiego stanu rzeczy przez Starostę, przy solidarnym wsparciu Wojewody, pozostaje w rażącej sprzeczności z obowiązkami, jakie na te organy nakładją art. 6, 7, 8 i 9 k.p.a., zaś sposób potraktowania żądania skarżących nie pogłębia ich zaufania do organów Państwa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie z przyczyn, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem tylko wówczas, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po zbadaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zauważyć należy, że przedmiot postępowania administracyjnego został wyznaczony wnioskiem z dnia 11 września 2011 r., w którym K. Ł. i M. G. wniosły o ustalenie i przyznanie odszkodowania za nieruchomość gruntową położoną w M. przy ul. K., wywłaszczoną w 1956 r. na rzecz Skarbu Państwa – albo o jej zwrot. Ponieważ procedura administracyjna nie dopuszcza w tym wypadku rozstrzygania żądania sformułowanego alternatywnie w ramach jednego postępowania, pismem z dnia 30 listopada 2011 r. wnioskodawczynie zostały wezwane do jego sprecyzowania. W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 16 grudnia 2011 r. sprecyzowały, że tak jak zatytułowały swój wniosek, wnoszą jednoznacznie o ustalenie, przyznanie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość gruntową. Wniosek został poparty przez pozostałych spadkobierców J. G. Ze znajdującego się w aktach sprawy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej [...] z dnia [...] kwietnia 1956 r., nr [...] wynika, że za wywłaszczone: część pgr.l.kat 869/9 o pow. 0,4498 ha J. G. zostało przyznane odszkodowanie w kwocie 3 095,90 zł. Poza sporem pozostaje, że w/w część pgr 869/9 odpowiada aktualnie części działki nr 2136/10 będącej własnością Gminy A. w użytkowaniu Wojewódzkiego Zakładu Weterynarii [...] Oddział Terenowy [...], część działki nr 2137/2 będącej przedmiotem prawa własności Gminy A. oraz w całości działce nr 2136/7 będącej przedmiotem prawa własności Gminy A. w użytkowaniu Wojewódzkiego Zakładu Weterynarii [...] Oddział Terenowy [...]. Zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Brak było podstaw do zastosowania w/w normy prawnej tego przepisu, właśnie z tego względu, że w orzeczeniu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] kwietnia 1956 r. o wywłaszczeniu nieruchomości, której dotyczył wniosek zostało ustalone odszkodowanie. Organy nie miały wątpliwości, że możliwe co do zasady byłoby zastosowanie tego przepisu, gdyby w w/w orzeczeniu nie przyznano odszkodowania. Jednakże fakt jego ustalenia wykluczał pozytywną decyzję dla spadkobierców J. G. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia tej konkretnej sprawy pozostawały okoliczności wskazywane przez skarżących, dotyczące pomiarów wywłaszczonej parceli już po wywłaszczeniu, w szczególności ustalenia wówczas większej jej powierzchni aniżeli wskazana w orzeczeniu o wywłaszczeniu. Bezsporny jest fakt, że mniejsza powierzchnia parceli niż w rzeczywistości skutkowała ustaleniem niższego niż faktycznie należne odszkodowania. Prawidłowo wskazały organy, iż okoliczność ta mogła być ewentualnie podstawą do wznowienia postępowania, nie stanowi natomiast w myśl aktualnie obowiązujących przepisów odrębnej podstawy do ustalenia odszkodowania, w tym "uzupełniającego". Przedmiot kontrolowanego przez Sąd postępowania, jak wskazano na wstępie został określony przez wnioskodawczynie jako ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną w 1956 r. nieruchomość. Postępowania dotyczące zwrotu nieruchomości czy w przedmiocie wznowienia postępowania są zupełnie odrębnymi postępowaniami i nie można tych kwestii rozstrzygać w ramach jednej sprawy. Zarzuty skargi związane właśnie ze zwrotem nieruchomości nie mają żadnego wpływu na wynik tej sprawy i są bezprzedmiotowe przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji, bo wykraczają poza jej ramy. W toku postępowania administracyjnego organy nie badały czy orzeczenie PWRN było wydane we właściwej formie, ponieważ nie było to postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tego orzeczenia. Z tych samych powodów organy nie badały czy nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Skoro brak było podstaw do wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu z tego powodu, że odszkodowanie zostało ustalone przy wywłaszczeniu, to postępowanie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 2 k.p.a., co też stało się w niniejszej sprawie. Przeprowadzona kontrola postępowania administracyjnego nie dała podstaw do stwierdzenia jakichkolwiek naruszeń prawa procesowego czy materialnego, które mogły stanowić dla Sądu podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji w myśl art. 145 § 1 P.p.s.a. Wywłaszczenie dotyczyło określonej części nieruchomości. Jeśli na skutek późniejszych pomiarów okazało się, że wywłaszczona część ma większą powierzchnię niż była określona w orzeczeniu o wywłaszczeniu, to nie jest to podstawa do wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu, lecz należałoby taką sytuację rozpatrywać raczej w kategoriach podstaw wznowieniowych, co jednak wykracza to poza ramy tego postępowania, które jest kontrolowane. Kwota ustalonego w orzeczeniu PWRN odszkodowania dotyczy części pgr 869/9 tamtym aktem wywłaszczonej. Jeśli nieprawidłowo była określona powierzchnia wywłaszczonej części parceli, co przełożyło się na wysokość przyznanego odszkodowania to także nie jest podstawą do wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu w myśl aktualnie obowiązujących przepisów u.g.n. Organy są zobowiązane do działania w oparciu o przepisy obowiązującego prawa. Rozpatrując konkretny wniosek nie znalazły podstaw do jego pozytywnego załatwienia, bo prawo nie daje im takiej możliwości w tej sprawie. Nietrudno zrozumieć rozgoryczenie następców prawnych byłej właścicielki wywłaszczonej części nieruchomości w opisywanej przez nich sytuacji, co nie zmienia faktu, że nie ma przepisu prawa, który pozwoliłby organom merytorycznie orzekać wydając decyzję o odszkodowaniu w tym przedmiocie. Zresztą sami skarżący to przyznają w skardze (str. 3). Zupełnie odrębną kwestią, która wykracza poza ramy tego postępowania jak to wcześniej wskazano jest sprawa o zwrot nieruchomości, czy też sprawa wznowienia postępowania. Mając na uwadze powyższe skargę jako bezzasadną Sąd oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a.