II SA/Rz 1218/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Małgorzata Niedobylska NSA Małgorzata Wolska Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w [....] na decyzję Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za niespełnienie wymogów prawa żywnościowego -skargę oddala- Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Nr [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii /dalej: WLW/, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: K.p.a.) w związku z art. 4, 26 i 27 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. z 2006 r., Nr 17 poz. 127 ze zm., dalej: ustawa) oraz art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. z 2010 r., Nr 112 poz. 744 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania "A." Sp. z o.o. od decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii [...] /dalej: PLW/ z dnia [...] września 2013 r. Nr [...] (znak: [...]) – uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że PLW decyzją z dnia [...] września 2013 r. nałożył na "A." Sp. z o.o. administracyjną karę pieniężną w wysokości 2000 zł z powodu niespełniania wymogów prawa żywnościowego w zakresie wymagań weterynaryjnych określonych w rozporządzeniu (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz.U. UE. L. 2004.139.1 ze zm.); wg uzasadnienia decyzji organu I instancji stwierdzone uchybienia dotyczyły braku utrzymywania procedury na podstawie zasad systemu HACCP, braku utrzymywania pomieszczenia obróbki termicznej w dobrym stanie technicznym, ubytków farby i wykwitów pleśni wokół drzwi do mroźni, rdzy na urządzeniach do produkcji konserw i braku szkoleń personelu w sprawach higieny żywności. W odwołaniu "." Sp. z o.o. - działająca przez Prezesa Zarządu – zażądała przeprowadzenia postępowania dowodowego na okoliczność stwierdzonych uchybień oraz podniosła, że PLW nie zawiadomił jej o wszczęciu i zakończeniu postępowania administracyjnego oraz możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, a także że Powiatowy Inspektorat Weterynarii [...] nie jest organem postępowania administracyjnego, podobnie jak starszy Inspektor Weterynarii nie jest Powiatowym Lekarzem Weterynarii [...]. Utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji decyzja WLW z dnia [...] listopada 2013 r. Nr [...] (znak: [...]), na skutek skargi "A." Sp. z o.o., uchylona została wyrokiem WSA w Rzeszowie z dnia 25 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 81/14 z uwagi na sprzeczności w jej uzasadnieniu dotyczące ustaleń i oceny prawnej działania organu I instancji. Zdaniem Sądu postępowanie prowadzone przez organ odwoławczy nie odpowiadało wymogom art. 7 i 77 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a., co przełożyło się na opisaną wadliwość uzasadnienia – art. 107 § 3 K.p.a. Skoro stan faktyczny sprawy i podstawa rozstrzygnięcia nie zostały ustalone w sposób niewątpliwy, mogło mieć to wpływ na wynik sprawy. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie odwoławczym, WLW opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. uchylił decyzję PLW z dnia [...] września 2013 r. i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu zważył, że organ I instancji po przeprowadzeniu postępowania dowodowego prawidłowo ocenił, że strona nie dopełniła obowiązku wynikającego bezpośrednio z rozporządzenia (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r., w związku z czym brak jest podstaw do jego ponownego przeprowadzenia. Wbrew zarzutowi odwołania, strona została zawiadomiona o wszczęciu i zakończeniu postępowania, możliwości zapoznania się z zebranymi w sprawie dowodami, wypowiedzenia się i zgłoszenia dodatkowych dowodów mogących mieć znaczenie w sprawie, z czego nie skorzystała. Pisma w tym przedmiocie podpisał pracownik Powiatowego Inspektoratu Weterynarii [...], upoważniony do załatwiania spraw w zakresie kompetencji PLW, co nie narusza obowiązującego prawa. Dokonując oceny podstawy prawnej działania organu I instancji WLW uznał jednak, że wymierzenie łącznej kary pieniężnej w ramach jednego postępowania za różne niezgodności stwierdzone podczas jednej kontroli stanowi naruszenie art. 26 ust. 1 ustawy, a przede wszystkim rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 maja 2010 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. Nr 93, poz. 600). Zawarte w nich normy nie przewidują możliwości wymierzenia kary łącznej, która to sytuacja wystąpiła w decyzji organu I instancji, wymierzającej jednocześnie grzywnę w wysokości 2000 zł za naruszenia o których mowa w § 1 pkt 5, 7 i 8 tego rozporządzenia. W sprawie powinny zostać wymierzone kary pieniężne z każdej tych podstaw prawnych z osobna, chociaż z punktu widzenia ekonomiki postępowania, można tego dokonać w ramach jednej decyzji administracyjnej. Charakter i zakres wadliwości decyzji PLW powoduje, że nie rozstrzyga ona prawidłowo sprawy co do jej istoty. Tym samym niemożliwe jest wydanie przez organ II instancji rozstrzygnięcia innego niż kasacyjne, gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (sprawa zostałaby rozstrzygnięta tylko jeden raz, w jednej instancji), mogłoby to również naruszać zapisy art. 136 K.p.a. W skardze "A." Sp. z o.o. wniosła o uchylenie decyzji WLW z dnia [...] lipca 2014 r., zarzucając jej wadliwość uzasadnienia. Nawiązując do treści art. 7 i 77 K.p.a. wskazano, że organ nie odniósł się do stwierdzonych rzekomo uchybień, a stwierdzone uchybienia określił zbyt lakonicznie. Postępowanie dowodowe w sprawie zostało przeprowadzone wadliwie, a wg organu brak jest powodów, by miałoby zostać przeprowadzone ponownie. Jeżeli starszy inspektor weterynarii działał z upoważnienia PLW, to fakt ten powinien wynikać w oczywisty sposób z przesłanej korespondencji, gdyż strona nie ma obowiązku dochodzenia, czy dana osoba działa z upoważnienia organu. Ponadto organ II instancji rozpatrując sprawę błędnie przytoczył art. 15 K.p.a., gdyż istotnym elementem prawa strony do odwołania jest ponowna ocena dowodów przez organ administracji. WLW tego nie uczynił, co oznacza naruszenie zasady dwuinstancyjności. Końcowo strona skarżąca podniosła, że Prokuratura Rejonowa [...] lipca 2014 r. wszczęła śledztwo przeciwko WLW, przez co powinien się on wyłączyć z prowadzenia przedmiotowego postępowania. W odpowiedzi na skargę WLW wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozpoznając skargę nie jest związany jej zarzutami. Dokonując kontroli decyzji objętej skargą Sąd nie dopatrzył się naruszeń o których mowa w art. 145 P.p.s.a., które uzasadniają uwzględnienie skargi. Zaskarżona decyzja jest tzw. decyzją kasacyjną wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zasadą jest, że organ odwoławczy rozstrzygając sprawę orzeka merytorycznie. Wydanie decyzji kasacyjnej jest wyjątkiem od tej zasady. Uzasadnienie organu orzekającego w sprawie nie spełnia wymogów wynikających z art. 107 § 3 k.p.a. Strona otrzymując decyzję musi mieć pewność co legło u podstaw takiego rozstrzygnięcia. Organ I instancji nałożył karę pieniężną na niespełnienie wymogów prawa żywnościowego. Wprawdzie w swym orzeczeniu Powiatowy Lekarz Weterynarii [...] wymienia naruszenia, które stwierdzono w Zakładzie Mięsnym [...]. Lecz na stronie drugiej uzasadnienia rozstrzygnięcia pisze "wobec stwierdzenia wyżej opisanej nieprawidłowości Powiatowy Lekarz Weterynarii wszczął postępowanie o nałożenie kary". W komparycji rozstrzygnięcia orzekający w sprawie organ wprawdzie jako podstawę prawną powołuje Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 maja 2010 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz.U. z 2010 r. Nr 93 poz. 600) lecz rozporządzenie to wprowadza kary pieniężne przypisane do różnych naruszeń których dopuszczają się producenci żywności. Każda z przewidzianych kar przewiduje tzw. "widełki" w ich wysokości, co w konsekwencji obliguje organ orzekający w sprawie do uzasadnienia przyjętej kwoty kary pieniężnej. Podzielić należy pogląd, iż rozstrzygnięcie organu I instancji powinno określać jakie konkretne kary nałożono na poszczególne naruszenia stwierdzone podczas kontroli. Cytowane bowiem rozporządzenie nie przewiduje możliwości wymierzenia kary łącznej. W rzeczywistości, trudno czytając rozstrzygnięcie organu I instancji zdecydowanie powiedzieć, że jest to kara za wszystkie wymienione wcześniej naruszenia, czy na jedno z naruszeń. Użycie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia zwrotu "wobec stwierdzenia wyżej opisanej nieprawidłowości" pozbawia nas takiej pewności. Cechy dobrego uzasadnienia spełniającego przesłanki z art. 107 § 3 k.p.a. to; logiczny związek i zgodność z rozstrzygnięciem i jego treścią. ścisłość i dokładność wywodów, ich zwięzłość i prostota ujęcia oraz kompletność motywów – Komentarz B. Adamiak, J. Borkowski str. 442. Spełnienie takich wymogów uzasadnienia czyni je dla strony zrozumiałym. Niedokładności rozstrzygnięcia organu I instancji nie można usunąć w trybie art. 136 k.p.a. Stoi temu na przeszkodzie zasada dwuinstancyjności, z której wynika, że organ odwoławczy musi ponownie przeprowadzić postępowanie w sprawie w takim samym zakresie. Z tych względów wydanie decyzji kasacyjnej jest zasadne co oznacza, że jest zgodne z brzmieniem art. 138 § 2 k.p.a. Z tych względów na zasadzie przepisów art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270) Sąd skargę oddalił.