II SA/Rz 122/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Jolanta Ewa Wojtyna Sędziowie NSA Maria Zarębska-Kobak /spr./ WSA Robert Sawuła Protokolant st. sekr. sąd. Paweł Kozik po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi J. F. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków -skargę oddala- Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...].12.2008 r. nr [...], wydana w wyniku odwołania J. F. od decyzji Starosty [...] z dnia [...].09.2008 r. nr [...] orzekającej o wprowadzeniu w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta L. zmiany w odniesieniu do działek nr, nr 4653, 4554 i 4655 – utrzymująca w mocy w/w decyzję. W podstawie prawnej organ wskazał przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 20 ust. 1 i ust. 2, art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17.05.1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne /Dz. U. z 2005 r., nr 240, poz. 2027, ze zm./. Z akt administracyjnych sprawy i uzasadnienia decyzji wynika, iż wnioskiem z dnia 2.03.2006 r. J. F. zwrócił się do Starosty [...] o podanie podstaw prawnych zmiany przebiegu granic pomiędzy działką nr 4654 a działką 4653, wskazując że nastąpiło zwiększenie powierzchni działki nr 4653 kosztem jego działki 4654. Zmiany te wynikają ze wznowienia znaków granicznych wykonanych w kwietniu 2005 r. Starosta decyzją z dnia [...].02.2007 r. nr [...] orzekł o wprowadzeniu w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta L. zmiany powierzchni oraz granic w odniesieniu do działki 4638, 4640/2, 4654, 4656, 4663, oraz zmiany granic działek 4639, 4655, 4657 i 4657/2, która to decyzja w wyniku odwołań do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego została uchylona w całości i sprawę przekazano do ponownego rozpoznania decyzją z dnia [...].04.2007 r. nr [...]. Po ponownym rozpoznaniu Starosty decyzją z dnia [...].10.2007 r. nr [...] odmówił wprowadzenia w operacie ewidencji miasta L. zmiany przebiegu granicy działki nr 4654 z działką nr 4653, która to decyzja w wyniku odwołania J. F. została utrzymana w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...].11.2007 r. nr [...]. W wyniku złożenia skargi przez J. F. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie – WSA wyrokiem z dnia 3.04.2008 r. nr II SA/Rz 35/08 uchylił w/w decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...].10.2007 r. nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zastrzeżenia budzi wykazanie na mapie ewidencyjnej granicy działki nr 4654 i podnoszone przez w/w wątpliwości dotyczące granicy jego działki z działką nr 4653 nie zostały wyjaśnione, a dokonana ocena materiału dowodowego w tym zakresie jest niepełna i pobieżna. Sąd zalecił, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy, została rozpoznana pominięta dotychczas przez organ kwestia przebiegu granicy działki nr 4654 z działką nr 4655 oraz wyjaśniona granica działki 4653 z działką nr 4654. Sąd zwrócił uwagę na pisma J. F. z dnia 18.10.2006 i z dnia 29.12.2006 r. w których to wskazywał, że obliczono współrzędne tylko trzech punktów granicznych, choć w ewidencji z 1964 r. było ich sześć i do jego zarzutu organy orzekające w sprawie nie ustosunkowały się. W ocenie skarżącego została przesunięta granica pomiędzy działkami 4654 i 4655 na działkę nr 4655 powodując tym samym uszczuplenie jej powierzchni i zwiększenie powierzchni działki nr 4654. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania dowodowego, decyzją z dnia [...].09.2008 r. nr [...] orzekł o wprowadzeniu w operacie ewidencji gruntów i budynków zmiany granic i powierzchni działek 4653 i 4654 oraz zmiany granic działki 4655 z działką nr 4654 bez zmiany jej powierzchni. W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że podczas modernizacji ewidencji gruntów i budynków miasta L. w 2005 r. przyjęto współrzędne punktu granicznego nr 26367 działek nr 4653 i 4654 przy ulicy S., co wpłynęło na obliczenie powierzchni tych działek. Dalszy odcinek ten granicy podczas modernizacji ewidencji gruntów został wykazany zgodnie z danym uzyskanymi podczas bezpośredniego pomiaru granic działek na gruncie w 1964 r. tj. podczas zakładania po raz pierwszy ewidencji gruntów i budynków dla miasta L. Wykonawca prac modernizacyjnych dla wykazania przebiegu działki nr 4654 z działką nr 4655 nie wykorzystał danych ze szkicu nr 20, a tą granicę wykazał metodą digitalizacji trzech punktów granicznych określających przebieg granicy pomiędzy działka nr 4654 i 4655. W wyniku analizy dokumentacji z wykonania modernizacji stwierdzono, że błędnie przyjęto do obliczenia powierzchni działek nr 4653 i 4654 współrzędne punktów nr 26366 a nie jak powinno być przyjęte, współrzędne punktu granicznego nr 26367 obliczonego na podstawie danych ze scalenia gruntów. Obliczenie współrzędnych punktu granicznego nr 196 szkic nr 22 jest prawidłowe. Na szkicu tym na linii pomiarowej z punktu geodezyjnego nr 1664 do punktu geodezyjnego 1679 wykazana jest miara odcięta 32.62 m, natomiast rzędna 8.70 a nie 9.70 m. Ponowna analiza dokumentacji geodezyjnej znajdująca się w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej pozwoliła na stwierdzenie, że przyjęto punkty graniczne od strony ulicy S. z danych zawartych w operacie scalenia gruntów szkic nr 78m, natomiast w pozostałych częściach działek z operatu ewidencji założenia gruntów z 1964 r. Zmiana powierzchni nastąpiła w działkach nr 4653 i 4654, natomiast powierzchnia działki nr 4655 nie uległa zmianie, uległa zmianie jedynie jej konfiguracja. Dodatkowo zostało wyjaśnione, że w opracowaniu w 1968 roku w operacie ewidencyjnym dz. nr 6146 /obecna 4654/ o pow. 0,3735 została wykazana na rzecz E. F. i P. F. w częściach ułamkowych, dz. nr 6145 /obecna 4655/ o pow. 0,2747 ha została wykazana na rzecz W. P., a dz. nr 6147 /obecna 4653/ o pow. 0,3601 ha została wykazana na rzecz E. L. i LL. W 1978 roku podczas scalenia gruntów: - dz. nr 6146 zmieniła oznaczenie na dz. nr 4654 o pow. 0,3798 ha; - dz. nr 6145 zmieniła oznaczenie na dz. nr 4655 o pow. 0,2722 ha; - dz. nr 6147 zmieniła oznaczenie na dz. nr 4653 o pow. 0,3521 ha. Zarówno podczas założenia ewidencji gruntów jak i podczas scalenia powierzchnie działek obliczane były graficznie i różnice w powierzchni działek nr 4654 i 4655, 4653 przed i po scaleniu nie wynikały ze zmiany przebiegu dzielącej ich granicy, ale z dokładności zastosowanej metody przy ich obliczeniu. Obecnie organ I instancji dokonał zmiany konfiguracji i powierzchni działek nr: 4653 o pow. 0,3613 ha na powierzchnię 0,3577 ha, własność B. L.; 4654 o pow. 0,3798 ha na powierzchnię 0,3738 ha, własność w ¾ J. F., w ¼ B. F.; zmienił również konfigurację działki nr 4655 bez zmiany jej powierzchni. W odwołaniu od decyzji Starosty J. F. zakwestionował granicę działki pomiędzy działką nr 4653 własnością E. i L. L. a jego działką nr 4654. Zarzucił, że nie zostały wykonane wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie i w dalszym ciągu organ uchyla się od analizy danych ewidencyjnych co do punktów granicznych oznaczonych nr 195 i 196 ze szkicu polowego nr 22 z 1964 r. Natomiast co do przebiegu granicy z działką nr 4655 jak i do punktu granicznego 167 z działką nr 4653 nie wnosi zastrzeżeń. Rozpoznając odwołanie organ odwoławczy nie uwzględnił odwołania stawianych w nim zarzutów, powtórzył argumentację zawartą w uzasadnieniu organu I instancji i wyjaśnił, że z analizy materiałów geodezyjnych wynika, że podczas modernizacji ewidencji gruntów i budynków do obliczenia powierzchni działek nr 4653 i 4654 błędnie przyjęto współrzędne punktu nr 26366 obliczone podczas założenia ewidencji gruntów zamiast współrzędne punktu nr 26367 obliczone na podstawie danych ze scalenia gruntów. Dlatego też organ I instancji dokonał ponownego obliczenia powierzchni w/w działek z uwzględnieniem współrzędnych punktu 26367. Tak obliczona powierzchnia działki nr 4653 wynosi 0,3577 ha a działki nr 4654 – o,3738 ha. Błędne przyjęci współrzędnych tego punktu spowodowało, że na mapie ewidencyjnej opracowanej podczas modernizacji ewidencji gruntów i budynków błędnie wykazano przebieg granicy pomiędzy działką nr 4653 a działką nr 4654 na odcinku od punktu granicznego nr 196, z założenia ewidencji gruntów do punktu 26367 od odpowiadającego punktowi 927 ze scalenia gruntów. Zmiany wynikające z wyeliminowania tego błędu przedstawiono na mapie uzupełniającej z dnia 1.02.2006 r. nr [...]. Dokonana zaskarżoną decyzją w tym zakresie zmiana jest niekwestionowana w tym zakresie przez odwołującego, natomiast kwestionowany jest pozostały odcinek tej granicy, tj. od punktu granicznego 196 do 195 pomiędzy działką 4653 a działką 4654 oznaczonych na szkicu polowym nr 22 z 1964 r. Organ I instancji przyznał fakt, że dla wykazania na mapie przebiegu granicy nie zostały wykorzystane dane ze szkicu pomiarowego nr 20, a granicę tę wykazano metodą digitalizacji. Dokonane zmiany przez organ I instancji nie wpłynęły jednak na powierzchnię tych działek. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty z dnia [...].09.2008 r. nr [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący powtórzył argumentację jak w odwołaniu, a nadto zarzucił, że z naruszeniem przepisu art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. nie wyjaśniono w sposób wskazany w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzutów co do granicy działek nr 4653, 4655. Organy orzekające w sprawie w dalszym ciągu uchylając się od przeprowadzona analizy danych punktów granicznych pomiędzy działkami nr 4653 i 4654, tj. punktów nr 26365 /196/ i nr 26364 /195/ ze szkicu polowego z 1964 r. a punktów granicznych po modernizacji. Mając w swych zasobach szkice polowe nr 20 i 22 z 1964 r. analiza szerokości działek w tych punktach przy obecnej technice komputerowej nie powinna nastręczać problemów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest nieuzasadniona Kontrola tegoż Sądu sprowadza się do badania zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej./art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269/, przy czym Sąd ten z mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153 poz. 1270/ nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy tej kontroli bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Przedmiotem oceny w badanej sprawie pozostaje legalność decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...] w sprawie o wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do działek nr , nr 4653, 4554 i 4555 wydana w oparciu o przepis art. 20 ust. 1 i 2 oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r Prawo geodezyjne i kartograficzne /jednolity tekst Dz. U Nr poz. 2027 ze zm. / Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty z dnia [...] września 2008r. Nr [...] nie narusza prawa. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. /Prawo geodezyjne i kartograficzne jednolity tekst Dz. U Nr poz. 2027 ze zm. / zwana dalej ustawą jak również wskazania i ocena dokonana w niniejszej sprawie w orzeczeniu tut. Sądu z dnia 3 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Rz. 35/08 / art. 153 P.p.s.a./ Art. 20 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 100, póz. 1086 ) zwana dalej ustawą stanowi, że ewidencja gruntów i budynków stanowi zbiór informacji o gruntach i budynkach ze wskazaniem danych wymienionych w tym przepisie, w tym także dotyczących ich właścicieli a w pewnych przypadkach także podmiotów władających gruntami i budynkami. Będąc zbiorem danych o istniejącym stanie faktycznym i prawnym w odniesieniu do przedmiotu nią objętego, ewidencja gruntów posiada tylko funkcje informacyjno -techniczne, nie tworzy natomiast stanów prawnych. Z uwagi na swój charakter ewidencja gruntów i budynków nie rozstrzyga sporów o prawo do gruntów, ani nie nadaje tych praw. Rejestruje natomiast stany prawne ustalone w innym trybie i przez inne organy orzekające. Wpisy w niej dokonywane mają charakter deklaratoryjny a nie konstytutywny. Ze względu na rolę ewidencji, która służy planowaniu przestrzennemu, wymiarowi podatków i świadczeń, a także oznaczaniu nieruchomości w księgach wieczystych, statystyce publicznej i gospodarce nieruchomościami winna być ona utrzymywana w stanie aktualności ( art. 22 ustawy/). Zadanie to należy do starosty, który winien dokonywać zmian zapewniających jej aktualność. Zmiany te dokonuje się na podstawie prawomocnych orzeczeń, decyzji, aktów notarialnych, aktów normatywnych i innych dokumentów ilustrujących stan odmienny od uwidocznionego w operacie ewidencji gruntów (art. 20 w zw. z art. 23 ustawy / Oznacza to, że organ prowadzący ewidencję nie może we własnym zakresie dokonywać ustaleń dotyczących danych podlegających ewidencji ( patrz; wyrok NSA II SA 862/00, Zbiór orzecznictwa komputerowego Lex Nr 53361, II SA 566/99, Lex 46217, II SA 914/98, Lex 41816, II SA 1094/98, Lex 41305 ), bowiem przepisy ustawy nie stwarzają możliwości prawnych do kształtowania w tym trybie stosunków własnościowych. Na tle powyższych uregulowań ukształtowało się jednolite orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego , które sprowadza się do stanowiska, iż w drodze zapisu lub zmiany w ewidencji gruntów nie można regulować spraw własnościowych jak również sprawy sporów granicznych między właścicielami sąsiadujących nieruchomości./wyrok z dnia 17 lutego 1993 r. sygn. akt II SA 1155/92 -ONSA Nr 2 z 1994 r,poz.61/. W powołanym orzeczeniu WSA stwierdził, że niniejsze postępowanie zostało wszczęte na skutek wniosku J. F., który zakwestionował przebieg granicy pomiędzy działkami nr 4654 i 4653 wskazując, że nastąpiło zwiększenie powierzchni działki nr 4653 kosztem jego działki 4654 a zmiany te wynikają ze wznowienia znaków granicznych wykonanego w kwietniu 2005 r. oraz, że między stronami istnieje spór graniczny . Sąd zwrócił uwagę, że organy orzekające w sprawie nie odniosły się co do punktów granicznych , wyjaśniając jedynie, że granica pomiędzy działkami nr 4653 i 4654 przed i po modernizacji nie uległa zmianie. Wykazano ją na podstawie bezpośredniego pomiaru na gruncie w 1964 r. i dane te wykorzystano do obliczenia współrzędnych punktów granicznych, w oparciu o które dokonano analitycznego obliczenia powierzchni działek. W ocenie Sądu podnoszone przez skarżącego wątpliwości co do przesunięcia granicy na jego niekorzyść nie zostały przez organ dostatecznie wyjaśnione zważywszy, że granica pomiędzy działkami nr 4653 i 4654 na mapie ewidencyjnej i na mapie sporządzonej po modernizacji oznaczona jest odmiennie / poza punktem granicznym, środek punktu granicznego/ W postępowaniu ponownym Sąd zlecił organom wyjaśnienie w/w wątpliwości w sposób prawem przewidziany a nadto wyjaśnienie granicy pomiędzy działką 4653 i 4655 z dopuszczeniem do udziału w sprawie właściciela działki nr ewid. 4655 . Po ponownym rozpoznaniu sprawy z uwzględnieniem w/w wskazań Sądu co do dalszego postępowania Prezydent Miasta [...] po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania dowodowego z jednoczesnym wezwaniem do udziału w sprawie w charakterze strony właściciela działki nr ewid. 4655 M. P. orzekł o zmianie w operacie gruntów obrębu L. polegającej na zmianie konfiguracji i powierzchni działek nr 4653 o pow. 0.3613 ha. na pow. 0.3577 ha własności B. L., działki nr ewid. 4654 o pow. 0.3798 ha na 0.3738ha własności J. F. w 3A i B. F. w lA cz oraz o zmianie konfiguracji bez zmiany powierzchni działki nr ewid. 4655 o pow. 0.2722 ha. W ocenie organu zmiana powierzchni w/w działek była wynikiem błędu powstałego w czasie modernizacji ewidencji gruntu wykonanej w 2005 roku. Przyjęto wówczas współrzędne punktu 26366 obliczone podczas założenia ewidencji gruntów z 1964 r., zamiast współrzędne punktu 26367 obliczone na podstawie danych ze scalenia gruntu z 1978 r. Zarówno w odwołaniu jak i w skardze skarżący nie kwestionował ustalenia granicy od strony działki nr ewid. 4655 własności M. P. natomiast kwestionuje ustalenie granicy od strony działki nr. ewid. 4563 własności B. L. W jego ocenie organy orzekające w sprawie uchylają się od analizy danych ewidencyjnych punktów granicznych między działką 4653 a 4654 to jest punktu 196 i 195 oznaczonych na szkicu polowym nr 22 z 1964 r. a mapami ewidencyjnymi po modernizacji z 2005 r. Zarzucił, że organy błędnie przyjęły współrzędne punktu granicznego nr 2637/ 197/ działek nr 4653 i 4654 przy ulicy S. co wpłynęło niekorzystnie na obliczenie powierzchni działki nr ewid. 4654 będącej jego własnością. Sąd badając ponownie legalność zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem przepisów ustawy 17 maja 1989r Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz przepisu art. 153 P.p.s.a stwierdził , że organy orzekające w sprawie nie naruszyły zasad wymienionych w/w przepisach, wyjaśniły prawidłowo zasady obliczenia powierzchni działki skarżącego. Prawidłowo zostało ustalone w oparciu o materiały źródłowe, że do obliczenia powierzchni działki należało przyjąć dane ze scalenia gruntów i z założenia ewidencji gruntów. Ponieważ podczas scalania gruntów jakie miało miejsce w 1978 roku dokonano jedynie pomiaru granic działek przyległych do ulicy S. a pozostałe granice zostały przyjęte z danych z pomiarów dokonanych przy zakładaniu ewidencji gruntowe w 1964 roku zatem zgodzić należy się z organem, że w/w dane stanowiły podstawę do obliczenia powierzchni w/w działek. Przyjęcie wyłącznie danych z pomiarów dokonanych przy zakładaniu ewidencji gruntów z 1964 r. z pominięciem danych ze scalenia z 1978 r., a tego domaga się skarżący byłoby wadliwe i niezgodne z przepisem art. 22 ustawy, bowiem decyzja zatwierdzająca projekt scalenia wprowadziła zmiany co do współrzędnych punktów granicznych działki skarżącego od strony ulicy S. Ustalenie granicy w linii odmiennej od istniejącej jest możliwe w odrębnym postępowaniu rozgraniczeniowym wówczas prawomocna decyzja względnie orzeczenie sądowe będzie stanowić podstawę do jej zmiany. W tej sytuacji skoro zaskarżona decyzja nie narusza prawa Sąd skargę oddalił stosownie do art. 151 P.p.s.a.