II SA/Rz 122/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant specjalista Anna Zięba-Drymajło po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej rekultywacji gruntów - postanawia- odrzucić skargę II SA/Rz 122/18 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem skargi ZS jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO") z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w sprawie uznania zakończenia rekultywacji gruntu stanowiącego część działki nr 1436 położonej w [...]. W podstawie prawnej tej decyzji organ wskazał art. 158 § 1 i art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257) w zw. z art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. nr 121 poz. 1266). Z akt sprawy i uzasadnienia tej decyzji wynika, że decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] Starosta [...] nałożył na firmę W Sp. z o.o. z/s w [...] obowiązek wykonania rekultywacji na części działki nr 1436 położonej w [...] obręb [...] przy ul. [...], w związku z jej zasypaniem oraz nadsypaniem materiałem odpadowym przez w/w firmę bez potrzeby i wiedzy właściciela tej działki tj. Skarbu Państwa. W decyzji tej Starosta [...] wskazał jako właściwy WARIANT II prac rekultywacyjnych, opracowany w złożonym przez firmę W Sp. z o.o. "Projekcie rekultywacji części działki 1436". Jak wynika z akt sprawy, prawo własności działki nr 1436 przeszło na Gminę Miejską [...] na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2006 r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] Starosta [...] uznał za zakończoną z dniem 10 października 2007 r. rekultywację w/w gruntu. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 17 października 2007 r. firma W przedłożyła "opracowanie geodezyjne części działki nr 1436 położonej w [...] po rekultywacji", przedstawiające mapę terenu po rekultywacji w skali 1:500, przyjętą do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] w dniu 12 października 200 7 r. pod nr ewid. [...], aktualne na dzień 10 października 2007 r. O opinie na temat stanu zagospodarowania terenu po przeprowadzeniu prac rekultywacyjnych Starosta zwrócił się do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] oraz do Burmistrza Miasta [...]. W/w podmioty nie wniosły zastrzeżeń do stanu działki po wykonanej rekultywacji, wobec czego rekultywację uznano za zakończoną. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 14 sierpnia 2008 r. Wnioskiem z dnia 4 września 2017 r. Burmistrz [...] zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o stwierdzenie nieważności wyżej opisanych decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] oraz z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...]. Uzasadniając wniosek Burmistrz wskazał, że wydając przedmiotowe decyzje organ całkowicie pominął konieczność ustalenia zgodnie z treścią art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stopnia ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów, ten zaś ustala się na podstawie dwóch odrębnych opinii rzeczoznawców, o których mowa w art. 28 ust. 5 tej ustawy. Zdaniem Burmistrza konstrukcja przepisu art. 22 ust. 1 powołanej ustawy nie jest przypadkowa, a w dyspozycji tej normy prawnej ustawodawca wskazał wprost kolejność wymaganych do podjęcia działań w prowadzonym procesie rekultywacji. W ocenie Burmistrza w przypadku decyzji o rekultywacji gruntów powołanie rzeczoznawcy jest obligatoryjne z mocy prawa, zatem decyzje tego rodzaju wydane bez udziału rzeczoznawcy rażąco naruszają prawo. Według wnioskodawcy organ naruszył ponadto przepisy art. 7 oraz art. 75 i następne k.p.a., co doprowadziło do wydania decyzji w oparciu o niepełny i nienależycie oceniony materiał dowodowy. Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...], uznając złożone żądanie za niezasługujące na uwzględnienia, a przedstawione w nim wnioski za nietrafne. Zdaniem Kolegium przyjęta przez ustawodawcę forma redakcji przepisu art. 22 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowiąca, iż "decyzje (w liczbie mnogiej) w sprawach rekultywacji i zagospodarowania określają: (...)" pozwala na domniemanie, że w istocie mamy tu do czynienia z wyliczeniem spraw, które mogą być przedmiotem decyzji wydawanych przez starostę w sprawach rekultywacji i zagospodarowania gruntów rolnych i leśnych. Nie oznacza to więc, że każda decyzja w sprawach rekultywacji gruntów rolnych musi obligatoryjnie zawierać wszystkie punkty zawarte w art. 22 ust. 1 powołanej ustawy, gdyż w istocie decyzja może ograniczać się wyłącznie do jednego z tych elementów. Zdaniem Kolegium przepis ten wskazuje raczej możliwy ciąg (zestaw) dopuszczalnych przedmiotów decyzji wydawanych w ramach rekultywacji i zagospodarowania gruntów. Trudno bowiem przyjąć za możliwe, aby w jednej decyzji jednocześnie rozstrzygać zarówno o kierunku i terminie wykonania rekultywacji gruntów, jak też o uznaniu rekultywacji gruntów za zakończoną. W przekonaniu organu nie znajduje również uzasadnienia argumentacja, że w każdym procesie rekultywacji konieczne jest ustalenie stopnia ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntu na podstawie dwóch odrębnych opinii rzeczoznawców, bowiem do określenia kierunku i terminu wykonania rekultywacji gruntów w większości przypadków jest to zbędne, tym bardziej w sytuacji, gdy nie ma jakichkolwiek wątpliwości i sporów co do całkowitej utraty ich wartości użytkowej. W ocenie Kolegium w weryfikowanym przypadku nie można uznać, że doszło do rażącego naruszenia przepisu art. 22 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, poprzez brak poczynienia przez organ ustaleń w przedmiocie określenia stopnia ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntu w oparciu o dwie opinie rzeczoznawców w sytuacji, gdy ustalony przez organ stan faktyczny dotyczący zdewastowania w/w terenu przez firmę W nie budzi wątpliwości, jak również nie jest kwestionowany przez sprawcę dokonanej dewastacji. Przedmiotem postępowania nie było bowiem określenie stopnia ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntu, o którym mowa w art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy, lecz wydanie decyzji o uznaniu rekultywacji gruntów za zakończoną, a w tym przypadku przepisy nie obligują organu do uzyskania opinii biegłego rzeczoznawcy. Art. 22 ust. 1 ustawy jednoznacznie przyporządkowuje obowiązek określony w art. 28 ust. 5 ustawy tylko do decyzji określającej stopień ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów. Dalej organ wskazał, że podniesione kwestie dotyczące niepełnego i nienależycie ocenionego materiału dowodowego nie są wystarczające do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Jednocześnie wyjaśnił, że kwestionowana decyzja nie jest również obciążona żadną inną z wad kwalifikowanych powodujących jej nieważność. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, ZS wniósł o zobowiązanie Starosty [...] do wykonania obowiązków wynikających z postanowień ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zakresie przywrócenia gruntom rolnym zdegradowanym wartości użytkowej oraz o wyegzekwowanie od firmy W faktycznej rekultywacji bezprawnie zdegradowanej części działki nr 1436 [...]. W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że już w styczniu 2006 r. stwierdził na terenie w/w działki bardzo duże "wysypisko" w wyniku, którego zostały utracone funkcje tego terenu. O sprawie poinformował Burmistrza Miasta [...] pismem z dnia 26 stycznia 2006 r., ten zaś skierował sprawę do Starosty [...]. Starosta wdrożył postępowanie w sprawie nielegalnego wysypiska, a następnie wydał kolejno opisane wyżej decyzje z dnia [...] grudnia 2006 r. [...] oraz decyzję z dnia [...] lipca 2008 r. [...]. W ocenie skarżącego według stanu faktycznego na dzień 24 lipca 2008 r. jak i na dzień wniesienia skargi rekultywacja w ogóle nie została wykonana, czego mają dowodzić załączone do skargi zdjęcia oraz notatka służbowa z dnia 28 kwietnia 2017 r. Zdaniem skarżącego ze wskazanego terenu nie wywieziono w ogóle materiału nasypowego, a duże elementy betonowe nie zostały wywiezione lecz odkopane w czasie wykopów pod układany kabel w/n, a następnie zakopane w nasypie, na dowód czego przedłożył zdjęcia datowane na dzień 27 października 2009 r. Skarżący podniósł ponadto, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] lipca 2008 r. została oparta tylko na jednoosobowych ogólnych opiniach oraz na tzw. "pustym protokole" z oględzin z dnia 15 czerwca 2007 r. Według niego art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych należy rozumieć w ten sposób, że na okoliczność odbioru wykonanej rekultywacji winien zostać sporządzony protokół komisyjnego odbioru rekultywacji w terenie z udziałem upoważnionych przedstawicieli, na podstawie dokumentacji technicznej określającej szczegółowo zakres robót i stwierdzający w terenie ich rzeczywiste wykonanie. Skarżący nadmienił, że zaistniały problem zgłaszał do SKO w [...], jednak nie otrzymał żadnej odpowiedzi. Następnie skierował sprawę do Prokuratury Rejonowej w [...], a w wyniku tego zgłoszenia Prokurator Rejonowy pismem z dnia 21 lipca 2009 r. wniósł do Starosty [...] o przeprowadzenie wizji lokalnej, co jednak spotkało się z odmową. Zdaniem skarżącego Starosta celowo i świadomie nie dopuścił do przeprowadzenia wizji lokalnej by nie podważyć własnej decyzji z dnia 24 lipca 2008 r. w sprawie uznania rekultywacji za zakończoną. Nadmienił, że wielokrotnie kierował w sprawie interwencje do Burmistrza Miasta [...], jednak dopiero na skutek pisma z dnia 3 stycznia 2017 r. Burmistrz zdecydował się na wystąpienie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności w/w decyzji. Zaznaczył jednak, że Burmistrz nie podniósł we wniosku istoty sprawy, tj. faktu, że rekultywacja w należytym zakresie w ogóle nie została wykonana. W piśmie z dnia 1 października 2017 r. skierowanym do SKO w [...] ZS zawarł uzupełnienie w/w wniosku Burmistrza, jednak informacje w nim zawarte nie zostały uwzględnione w konsekwencji czego skarżona decyzja SKO z dnia [...] listopada 2017 r. została oparta na dokumentach nie znajdujących żadnego porycia w aktualnym stanie faktycznym działki 1436. Końcowo skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] i odpowiednio decyzji SKO z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] oraz nr [...], a ponadto o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej z mocy art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., w zw. z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. obejmuje m.in. decyzje administracyjne. Niemniej warunkiem przeprowadzenia takiej kontroli przez sąd jest skuteczne zainicjowanie postępowania sądowego, tzn. wniesienie skargi przez uprawniony do tego podmiot. Zgodnie z art. 50 § 1 P.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Natomiast w myśl art. 50 § 2 P.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. O interesie prawnym w rozumieniu wskazanego przepisu mowa wtedy, gdy ma on oparcie w przepisach prawa. O tym więc, czy konkretny podmiot ma w danej sprawie chroniony interes prawny, decyduje przepis prawa. Najczęściej będą to przepisy prawa materialnego; jednakże mogą to być również przepisy procesowe lub ustrojowe (podobnie B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie..., 2007, s. 424–425). Od wykazania związku między chronionym przez przepisy prawa interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej uzależnione więc jest uprawnienie do złożenia skargi (Kabat, Andrzej. Art. 50. W: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VII. Wolters Kluwer Polska, 2018). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że posiadanie interesu prawnego oznacza de facto ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r. II SA 2503/01). Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zatem norma prawna kształtująca sytuację prawną wnoszącego skargę. Cechami interesu prawnego jest to, że ma on charakter indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisów prawa materialnego (B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 1996, s. 194). Interes prawny musi więc wynikać bezpośrednio z konkretnej normy prawnej, a przy tym mieć realny charakter. Wymaga również podkreślenia, że wykazanie naruszenia interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 P.p.s.a. należy do wnoszącego skargę. Sąd administracyjny, jako sąd dokonujący kontroli legalności zaskarżonych aktów, nie jest, co do zasady, uprawniony do prowadzenia postępowania dowodowego, w szczególności na okoliczność legitymowania się przez podmiot wnoszący skargę interesem prawnym do zaskarżenia wskazanego w skardze aktu – wykazania naruszenia tego interesu. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że ZS nie wykazał, aby legitymował się interesem prawnym w zaskarżeniu spornej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2017 r., o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu [...] o uznaniu za zakończoną rekultywacji gruntu na działce nr 1436 w [...]. Z akt sprawy nie wynika, by skarżący legitymował się prawem własności lub wieczystego użytkowania działki nr 1436, ewentualnie działek sąsiednich, a w toku rozprawy przed Sądem ZS potwierdził, że prawa takie mu nie przysługują. Legitymację do wniesienia skargi – jak wynika z jej treści – skarżący wywodzi z tego, że jako mieszkaniec [...] jest zainteresowany "należytym dostępem do brzegu i wody rzeki". Skarżący wskazał, że "teren na którym leży przedmiotowa działka zna dokładnie jeszcze sprzed 1939 r.", gdyż "tu mieszkał, mieszka i korzystał z dobrodziejstw pięknej rzeki". Podniósł, że "był i jest użytkownikiem" rzeki, podobnie jak jego dzieci i "wielu ludzi". Nie sposób przyjąć, że wskazane wyżej okoliczności oznaczają istnienie po stronie skarżącego interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji Starosty Powiatu [...] o uznaniu za zakończoną rekultywacji gruntu, a w konsekwencji decyzji organu wyższego stopnia wydanej w postępowaniu nadzwyczajnym, którego przedmiotem jest ww. decyzja Starosty. Skarżący nie wykazał bowiem żadnego przepisu prawa, na podstawie którego mógłby wywodzić żądanie określonego działania ze strony organów administracji, lub przepisu prawa, którym zostałby zobowiązany do powstrzymania się od określonego działania. Okoliczności lub motywy, na które wskazuje skarżący świadczą o istnieniu po jego stronie co najwyżej interesu faktycznego, który jednakże nie jest równoznaczny z interesem prawnym w rozumieniu art. 50 P.p.s.a. Jest rzeczą zrozumiałą, że jako mieszkaniec [...] i osoba działająca w interesie społecznym, skarżący przejawia dbałość o zachowanie elementów krajobrazu i przyrody w stanie dla niego zadawalającym. Niemniej z samego faktu zamieszkiwania w danej miejscowości, przejawiania dbałości o stan środowiska oraz wieloletniego korzystania z rzeki, nie jest możliwe wyprowadzenie tezy, że okoliczności te stanowią interes prawny do wniesienia skargi na opisaną wyżej decyzję. Brak jest bowiem – jak już wskazano – przepisu prawa, który uprawniałby podmiot do żądania w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie rekultywacji działek określonego działania ze strony organu, względnie powstrzymania się od danego rodzaju aktywności, z uwagi na wystąpienie wskazanych przez skarżącego okoliczności. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Inną przyczyną, w rozumieniu przytoczonej regulacji, jest niewątpliwie stwierdzenie przez Sąd, że podmiot wnoszący skargę nie wykazał istnienia interesu prawnego do zaskarżenia spornego aktu. W związku z powyższym, uznając że ZS nie posiada interesu prawnego do zaskarżenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], Sąd działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.