II SA/Rz 1220/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka Sędziowie NSA Stanisław Śliwa /spr./ NSA Małgorzata Wolska Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Opioła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2019 r. sprawy ze skargi K. C. i A. C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazania doprowadzenia lokalu mieszkalnego do stanu poprzedniego -skargę oddala- Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB) z dnia [...] września 2018 r. nr [...], która na skutek odwołania U. B. uchyliła decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] i jednocześnie nakazała A. C. i K. C. doprowadzenie do stanu poprzedniego ściany południowej lokalu mieszkalnego nr 2 w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym na działce nr 5/10, położonym w miejscowości N., gm. S. poprzez zdemontowanie drzwi balkonowych, zabudowanie otworu drzwiowego o szerokości 0,80 m do wysokości istniejącego przed przebudową parapetu oraz zamontowanie okna. Podstawa prawna zaskarżonej decyzji wskazuje art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), określanej dalej jako "P.b.". W wyniku czynności kontrolnych w dniu 28 października 2016 r. ustalono, że A. C. i K. C. – właściciele lokalu mieszkalnego nr 2 w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, zlokalizowanym na działce nr 5/20 w miejscowości N., gmina [...] ok. 19 lat temu wymienili stolarkę okienną w tym lokalu. Od strony południowo-zachodniej zamiast okna trzyskrzydłowego wykonali okno dwuskrzydłowe i drzwi balkonowe. PINB powiększenie otworu w zewnętrznej przegrodzie uznał za przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a P.b. Organ przyjął, że wykonanie drzwi balkonowych zmieniło również parametry użytkowe i techniczne: współczynnik przenika ciepła przegrody zewnętrznej oraz doświetlenie pomieszczenia (pokój). Zdaniem organu I instancji, przedmiotowa przebudowa stanowiła samowolę budowlaną, bowiem nie była zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, którego tymczasem w sprawie brak. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające doprowadziło do stwierdzenia, że wykonane roboty budowlane nie naruszają przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7 P.b. Z przedłożonego protokołu z okresowej pięcioletniej kontroli stanu technicznego przedmiotowego budynku z 8 listopada 2016 r. wynika, że ściany nośne wykonane są z cegły pełnej na zaprawie cementowo-wapiennej; stan techniczny dobry, zużycie 10%. Wobec powyższego PINB stwierdził brak podstaw do wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1, pkt 2 P.b., co stanowiło podstawę do umorzenia postępowania decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. Odwołanie od tej decyzji złożyła U. B. Zarzuciła uniemożliwienie jej wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem tego rozstrzygnięcia. Zwróciła uwagę na fakt, że jest jedną ze współwłaścicielek nieruchomości, której dotyczy niniejsza sprawa i nie wyrażała zgody na wykonanie przebudowy, która stanowi czynność przekraczającą zwykły zarząd nieruchomością wspólną. Jako błędne odwołująca się uznała oparcie się przez organ wyłącznie na protokole z okresowej kontroli stanu technicznego budynku przy ocenie zgodności wykonanych robót z przepisami techniczno-budowlanymi. WINB uwzględnił powyższe odwołanie i decyzją z dnia [...] września 2018 r. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] i jednocześnie nakazał A. C. i K. C. doprowadzenie do stanu poprzedniego ściany południowej lokalu mieszkalnego nr 2 w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym na działce nr 5/10, położonym w miejscowości N., gm. [...] poprzez zdemontowanie drzwi balkonowych, zabudowanie otworu drzwiowego o szerokości 0,80 m do wysokości istniejącego przed przebudową parapetu oraz zamontowanie okna. Organ II instancji podniósł, że pomimo, iż art.. 51 P.b., przewidujący procedurą naprawczą, nie zawiera wprost uregulowania zobowiązującego inwestora do przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to za nieprawidłowe uznać należy działania ograniczające się wyłącznie do badania zgodności wykonanych robót z przepisami technicznymi, z pominięciem kwestii dysponowania tytułem prawnym do nieruchomości. Właścicielami budynku wielorodzinnego, którego dotyczy sprawa, w skład którego wchodzą cztery lokale są po ¼ części: A. i Z. P., A. i K. C., M. W. oraz U. i A. B. Oznacza to, że inwestor powinien dysponować zgodą wszystkich współwłaścicieli bądź też zastępującym taką zgodę orzeczeniem sądu. W sprawie brak jest zaś zgody U. B. WINB podkreślił, że nie jest sporne, iż wykonane przez A. C. i A. C. roboty budowlane to przebudowa, o której mowa w art. 3 pkt 7a P.b., a zatem czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną, o czym przesądza art. 22 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2018 r. poz. 716 ze zm.). Dlatego też postanowieniem z dnia 18 kwietnia 2017 r. WINB zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie i jednocześnie wezwał A. C. i K. C. do wystąpienia do sądu powszechnego o uzyskanie upoważnienia do wykonania samowolnie zrealizowanych robót budowlanych. Postanowieniem z dnia 5 marca 2018 r., sygn. akt [....] Sąd Rejonowy w [...] oddalił wniosek A. C. i K. C. o rozstrzygnięcie w przedmiocie czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną. Po ustaleniu więc, że inwestorzy nie dysponują nieruchomością na cele budowlane, WINB podniósł, że nie jest uprawniony do wydania decyzji legalizującej wykonane roboty budowlane. W takiej zaś sytuacji, jedynym rozstrzygnięciem jest nakaz doprowadzenia do stanu poprzedniego części wspólnej budynku tj. ściany południowej w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. A. C. i K. C. złożyli skargę na decyzję WINB z dnia [...] września 2018 r., wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucili naruszenie przepisów postępowania przez błędne przyjęcie, że roboty budowlane wykonane zostały bez zgody wszystkich współwłaścicieli podczas, gdy podczas przedmiotowych prac żaden ze współwłaścicieli nie wyrażał sprzeciwu. Tymczasem, każdy ze współwłaścicieli ma obowiązek współdziałać w zarządzie rzeczą wspólną i brak wyrażenia sprzeciwu w czasie wykonywania określonych prac świadczy o zgodzie wyrażonej per facta concludentia. Zdaniem skarżących, brak wyrażenia w stosownym czasie sprzeciwu, nie może być uznane za wykonywanie swojego prawa i nie korzysta z ochrony. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zakwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny kontrolując działalność administracji publicznej czyni to pod względem zgodności z prawem, o czym stanowi art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.). Kontrola ta obejmuje m. in. decyzje administracyjne, a to w myśl art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a." Uwzględnienie złożonej skargi i uchylenie decyzji uwarunkowane jest stwierdzeniem przez sąd naruszenia przez organ prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź też innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). W niniejszym postępowaniu Sąd badał legalność decyzji WINB, która – w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. – uchyliła w całości decyzję PINB i nakazała A. C. i K. C. doprowadzić do stanu poprzedniego ścianę południową lokalu mieszkalnego nr 2 w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, zlokalizowanym na działce nr 5/10 w miejscowości N. poprzez czynności takie jak: zdemontowanie drzwi balkonowych, zabudowanie otworu drzwiowego o szerokości 0,80 m do wysokości istniejącego przed przebudową parapetu oraz zamontowanie okna. Organ I instancji uznał, że dokonana przez inwestora zamiana okna trzyskrzydłowego na okno dwuskrzydłowe i drzwi balkonowe to przebudowa w rozumieniu art. 3 pkt 7a P.b., która wymagała wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę. Z uwagi na brak tego ostatniego organ uwzględnił przepisy normujące postępowanie naprawcze tj. art. 50 i art. 51 P.p.s.a. Nie stwierdzając jednak naruszenia regulacji techniczno – budowlanych (z powołaniem się w tym zakresie na protokół z okresowej kontroli stanu technicznego budynku) PINB umorzył prowadzone postępowanie wobec braku podstaw do wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 P.b. Stanowiska tego nie podzielił organ drugiej instancji, który uznał za uzasadnione odwołanie złożone przez U. B. WINB potwierdził ustalenia postępowania pierwszoinstancyjnego. Sprecyzował tylko, że samowolnie wykonane roboty budowlane dotyczyły części wspólnej w wielorodzinnym budynku mieszkalnym, w którym wyodrębniono 4 lokale, a którego współwłaścicielami są: A. i Z. P. (w 1/4 części), A. i K. C. (w 1/4 części), M. W. (w 1/4 części) oraz U. i A. B. (w 1/4 części). Następnie organ podkreślił, że pomimo, iż art. 51 P.b. nie zawiera wprost uregulowania zobowiązującego inwestora do przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to jednak niewystarczające jest badanie w tym postępowaniu tylko zgodności robót z przepisami technicznymi. WINB uznał, że dokonana przez inwestora przebudowa lokalu nr 2 to czynność przekraczająca zwykły zarząd nieruchomością wspólną, dlatego też winien był on wylegitymować się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W tym celu powinien więc przedłożyć zgodę wszystkich współwłaścicieli nieruchomości bądź zastępujące ją orzeczenie sądu. Z uwagi zaś na fakt, że w sprawie brak było takiej zgody wszystkich współwłaścicieli, a Sąd Rejonowy oddalił wniosek inwestora w tym zakresie, WINB stwierdził niemożliwość legalizacji wykonanych robót, bowiem nie można ich doprowadzić do stanu zgodnego z prawem i w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. nakazał A. C. i K. C. doprowadzenie do stanu poprzedniego. Kwestią istotną w niniejszej sprawie jest to, czy PINB prowadząc postępowanie naprawcze przewidziane w art. 51 ust. 1 P.b. w związku ze stwierdzoną samowolą budowlaną polegającą na przebudowie lokalu nr 2 w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, usytuowanym na działce nr 5/20 w miejscowości N. uprawniony był do badania okoliczności w postaci legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ I instancji kwestii tej nie wyjaśnił, co zostało mu wytknięte przez organ odwoławczy i skutkowało uchyleniem pierwszoinstancyjnej decyzji oraz orzeczeniem przez organ II instancji co do istoty sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Sąd orzekający opowiada się za koniecznością badania przedmiotowej kwestii w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 51 P.b., mając na względzie istniejące już w tym zakresie orzecznictwo sądowe. Przyjmuje się w nim mianowicie, że nie ma podstaw prawnych do tego, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie przepisów art. 50-51 P.b. wyłączyć uprawnienie do badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Podkreśla się, że skoro w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę czy też legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie inwestor ma obowiązek wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek winien zostać spełniony, aby można było doprowadzić wykonane roboty do stanu zgodnego z prawem. Nie obowiązuje jednak w tym przypadku unormowanie zawarte w art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b., zgodnie z którym pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W postępowaniu naprawczym badanie więc przedmiotowej kwestii odbywa się na zasadach ogólnych poprzez analizę dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości wskazujący na uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 22.08.2014 r. sygn. II OSK 490/13, 18.07.2018 r. sygn. II OSK 2066/16, 31.03.2015 r. II OSK 2079/13 czy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 6.11.2018 r. sygn. II SA/Ol 606/18). Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na brzmienie art. 4 P.b., zgodnie z którym, każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Gdyby więc w postępowaniu naprawczym nie zajmować się tym, czy inwestor ma prawo do dysponowania określoną nieruchomością na cele budowlane, to mogłoby dojść do sytuacji, gdzie zalegalizowane zostałyby roboty budowlane wykonane z naruszeniem prawa własności osób trzecich. Skutkowałoby to ponadto tym, że inwestor, który dopuścił się samowoli budowlanej byłby w sytuacji korzystniejszej od tego, który realizował budowę uwzględniając określone ograniczenia wynikające z przepisów prawa. W postępowaniu naprawczym, którego sprawa niniejsza dotyczy chodzi o zbadanie zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych, a zatem kwestia tego, czy roboty te realizowane są na działce, do której inwestor posiada tytuł prawny zezwalający mu na dysponowania nią na cele budowlane, mieści się w badaniu takiej zgodności z prawem. Słusznie zatem WINB przeanalizował powyższe zagadnienie w okolicznościach sprawy. Należy przyjąć, że ściany zewnętrzne budynku mieszkalnego wielorodzinnego to część wspólna tego rodzaju nieruchomości. W konsekwencji, roboty budowlane stanowiące ingerencję w ten właśnie element stanowią czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu i wymagają tym samym udzielenia zgody na ich wykonanie, wyrażonej przez współwłaścicieli. Stanowi o tym powołany przez organ odwoławczy art. 22 ust. 3 pkt 5 ustawy o własności lokali, wedle którego, czynnościami przekraczającymi zakres zwykłego zarządu są w szczególności: udzielenie zgody na nadbudowę lub przebudowę nieruchomości wspólnej, na ustanowienie odrębnej własności lokalu powstałego w następstwie nadbudowy lub przebudowy i rozporządzenie tym lokalem oraz na zmianę wysokości udziałów w następstwie powstania odrębnej własności lokalu nadbudowanego lub przebudowanego; W przypadku tzw. małej wspólnoty mieszkaniowej, a z taką mamy do czynienia w niniejszej sprawie (art. 19 ustawy o własności lokali), przedmiotową zgodę muszą wyrazić wszyscy członkowie takiej wspólnoty. W razie zaś jej braku, może ją zastąpić orzeczenie sądu. W świetle bowiem art. 199 Kodeksu cywilnego, do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. Celem umożliwienia inwestorowi wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane organ odwoławczy zawiesił postępowanie, wzywając jednocześnie A. C. i K. C. do wystąpienia do sądu powszechnego o uzyskanie upoważnienia na wykonanie samowolnie zrealizowanych robót budowlanych. Ze względu na to, że Sąd Rejonowy (postanowienie z 5 marca 2018 r. sygn. akt [...]) oddalił wniosek w tym przedmiocie, WINB zobligowany był do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. Jak bowiem zasadnie stwierdził, zachodzi w takim przypadku niemożność doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, skoro inwestor nie jest w stanie wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a zatem tytułem prawnym wynikającym z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującym uprawnienia do wykonywania robót budowlanych (art. 3 pkt 11 P.b.). W skardze składający ją powołali się na okoliczność, że U. B. i A. B. w czasie wykonywanych przez nich prac, których dotyczy niniejsza sprawa nie wyrażali wobec nich sprzeciwu, a tym samym należy uznać, że wyrazili de facto zgodę na ich realizację tyle, że w sposób dorozumiany. Skarżący zwrócili też uwagę na brzmienie art. 5 Kodeksu cywilnego wskazując, że nie można czynić ze swojego prawa użytku, który byłby sprzeczny ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa lub z zasadami współżycia społecznego. Stwierdzili, że brak reakcji państwa B. w odpowiednim czasie nie może obecnie korzystać z ochrony. Z powyższym stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Sąd administracyjny, co już wyżej podniesiono, kontroluje poddane jego ocenie akty tylko pod względem legalności, a zatem zgodności z prawem materialnym oraz procesowym. Tym samym, bierze pod uwagę jedynie to, czy określone podmioty dostosowały swoje zachowanie do określonych wymagań prawnych. Nie uwzględnia natomiast w ogóle zasad współżycia społecznego, do których odsyła art. 5 K.c., mający zastosowanie na gruncie procedury cywilnej, a nie sądowoadministracyjnej. W świetle art. 3 pkt 11 P.b., przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Nie można mieć wątpliwości co do tego, że tytuł ten powinien być jednoznacznie wykazany. W niniejszym przypadku winien on wynikać z nie budzącej wątpliwości zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości bądź zastępującego ją orzeczenia sądu powszechnego. Oświadczenie woli współwłaścicieli nieruchomości (wyrażenie zgody) mogłoby wprawdzie przybrać formę dorozumianą, ale tylko wtedy, gdy okoliczności sprawy pozwalałyby na przyjęcie, że współwłaściciele przyjęli taką właśnie formę złożenia przedmiotowego oświadczenia. Okoliczności przedmiotowej sprawy nie pozwalają tymczasem na taką konstatację. Należy podkreślić, że A. P., Z. P. oraz M. W. wyrazili zgodę pisemnie (k. 21 akt organu II instancji). Zdaniem Sądu, sam brak ze strony części ze współwłaścicieli sprzeciwu wobec podejmowanych przez inwestora prac w odniesieniu do części wspólnych nieruchomości w czasie ich realizowania, nie może jeszcze przesądzać o wyrażeniu w ten sposób zgody per facta concludentia. Brak takiego sprzeciwu mógł bowiem wynikać z wielu różnych okoliczności i nie musiał oznaczać aprobaty czynności inwestora. Potwierdza to zresztą ewidentny sprzeciw U. B. zawarty w odwołaniu od decyzji organu I instancji i fakt, że toczyło się postępowanie przed sądem powszechnym w tym właśnie przedmiocie. Skoro więc kwestia prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie może zostać pominięta w postępowaniu naprawczym opartym o art. 51 P.b., to jako słuszne należało uznać działanie organu odwoławczego zmierzające do umożliwienia inwestorowi wykazania się takim prawem. Wobec z kolei faktu, że działanie to nie przyniosło pozytywnego dla inwestora rezultatu, WINB nie miał innej możliwości jak wydanie decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. poprzez nakazanie inwestorowi doprowadzenia ściany południowej lokalu mieszkalnego nr 2 na działce nr 5/10 w miejscowości N. do stanu poprzedniego. Z tych względów orzeczono o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.