II SA/Rz 1221/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie NSA Małgorzata Wolska /spr./ WSA Piotr Godlewski Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi K. C., K. B. i S. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2018 r.nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego -skargę oddala- Przedmiotem skargi K.C., K.B. i S.B. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dale w skrócie: WINB) z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w sprawie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1118 ze zm. – zwana dalej P.b.). Z uzasadnienia i akt administracyjnych wynika, że po uzyskaniu informacji o złym stanie technicznym budynku zlokalizowanego na działce nr ewid. 74 obr. [...] przy ul. [...] w R. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził oględziny ww. budynku. W ich wyniku ustalono, że na przedmiotowej działce, w północnej części w granicy z działką sąsiednią od strony wschodniej nr ewid. 76/2 zlokalizowane są pozostałości po budynku gospodarczym. Widoczne są fragmenty ścian murowane z pustaków, fragmenty więźby dachowej drewniane, pozostałości stolarki okiennej i drzwiowej drewnianej. Widoczny brak dachu, znaczne ubytki fragmentów ścian, ubytki pustaków, cegieł. Na końcu ściany szczytowej widoczne luźne dachówki. Stolarka drzwiowa spróchniała, wychylona z płaszczyzny, częściowo bez szyb. Na ścianie wschodniej zlokalizowanej w granicy z działką sąsiednią nr 76/2 o wysokości ok. 1,0m widoczne luźno ułożone pustaki, grożące odpadnięciem, mogą stwarzać zagrożenie dla osób przebywających na działce nr ewid. 76/2. Budynek wygrodzony taśmą, na wschodniej ścianie budynku umieszczona tabliczka ostrzegawcza "uwaga przejście wzbronione". Na terenie przedmiotowej działki w pobliżu budynku gospodarczego widoczne fragmenty pustaków, cegieł, stanowiące materiał konstrukcyjny budynku. Teren wokół obiektu porośnięty chwastami, zagruzowany. Obecni podczas oględzin współwłaściciele przedmiotowego budynku oświadczyli, że brak przeprowadzanych remontów jest wynikiem braku prawnie uregulowanego dojazdu do nieruchomości. Poprzedni dojazd został zagrodzony przez sąsiada (mimo wyroku sądu), nie ma możliwości wjazdu i dojścia na nieruchomość. Następnie w dniu [...] kwietnia 2018 r. organ I instancji przeprowadził rozprawę administracyjną. W jej trakcie współwłaściciele budynku oświadczyli, że ich zamiarem nie jest rozbiórka budynku gospodarczego, lecz wykonywanie tylko doraźnych robót zabezpieczających budynek do czasu wywłaszczenia nieruchomości przez miasto. Rozbiórka budynku nie jest fizycznie możliwa z uwagi na brak dojazdu do nieruchomości, mimo ustanowionej służebności przechodu i przejazdu oraz wyroku sądu z którego wynika, że sąsiad nie będzie utrudniał dostępu do nieruchomości. Oświadczyli także, że budynek jest sukcesywnie doglądany i elementy, które ewentualnie stwarzają zagrożenie są usuwane na bieżąco. PINB uznając, że stan techniczny budynku świadczy o tym, że w/w oświadczenie nie jest zgodne ze stanem faktycznym, decyzją z dnia [...] maja 2018 r. nr [...], działając na podstawie art. 67 ust. 1 P.b. oraz § 6 i § 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 sierpnia 2004 r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych, K.C. K.B. i S.B., dokonać rozbiórki budynku gospodarczego, zlokalizowanego na działce nr ewid. 74 obr. [...] przy ul. [...] w R., uporządkować teren po w/w rozbiórce w wyznaczonych terminach, a mianowicie termin przystąpienia do robót rozbiórkowych wyznaczono na 31 lipiec 2018 r., zaś termin zakończenia rozbiórki i uporządkowania terenu do dnia 31 grudnia 2018 r. W uzasadnieniu organ powołując się na dokonane ustalenia podał, że stan techniczny budynku (pozostałości) jest nieodpowiedni, co stwarza zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia. Istniejące elementu budynku grożą zawaleniem. Stan zużycia elementów nośnych (ubytki ścian, brak pokrycia, luźno ułożone elementy konstrukcyjne budynku - więźby, pokrycia, ścian) jest tak duży, że budynek nie kwalifikuje się do remontu (który nie jest również planowany przez właścicieli). Ewentualna odbudowa jest możliwa na podstawie stosownego pozwolenia udzielonego przez organ administracji architektoniczno - budowlanej. Aktualnie konieczne jest usunięcie zagrożenia - zawalenia się ścian, które nie tworzą sztywnego szkieletu. W odwołaniu od tej decyzji K.C., K.B. i S.B. zarzucili dokonanie wadliwych i niezgodnych ze stanem faktycznym ustaleń. Podkreślili, że nie mają możliwości dojścia i dojazdu do nieruchomości, kwestia ta od kilkudziesięciu lat jest przedmiotem różnych postępowań. Wskazali na brak możliwości wyegzekwowania swobodnego przemieszczania się, a tym samym właściwego zabezpieczenia przedmiotowej nieruchomości. W och ocenie dyspozycja prawna zawarta w postanowieniach bez wskazania rozwiązania lub nakazania podmiotowi trzeciemu umożliwienia przejazdu w czasie trwania ewentualnych prac rozbiórkowych, czyni niemożliwym wykonanie nakazu. Podnieśli, że to co niemożliwe nie rodzi zobowiązania. Po rozpatrzeniu odwołania powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. WINB, uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej terminów wykonania obowiązku i w tym zakresie wyznaczył nowe terminy: 1) termin przystąpienia do robót rozbiórkowych 31 października 2018 r., 2) termin zakończenia rozbiórki i uporządkowania terenu do dnia 30 kwietnia 2019 r. w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ podał, że w przypadku obiektów budowlanych, których nie można doprowadzić do prawidłowego stanu technicznego zastosowanie znajduje art. 67 P.b. Ocena czy obiekt nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia jest oceną nie tylko techniczną, ale w dużej mierze ekonomiczną. W tych postępowaniach istotne jest ustalenie zamiarów i możliwości właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. Jak zauważono ich deklaracja zamiaru przeprowadzenia remontu, odbudowy lub wykończenia obiektu może spowodować rezygnację z wydawania decyzji nakazującej rozbiórkę i podjęcie decyzji na podstawie art. 66 tej ustawy. WINB stwierdził, że zły stan techniczny obiektu stwierdzony został podczas oględzin. Przed wydaniem decyzji organ przeprowadził stosowne postępowanie wyjaśniające, w toku którego ustalił, że współwłaściciele przedmiotowego budynku planują jedynie wykonywanie doraźnych robót zabezpieczających do czasu wywłaszczenia przez miasto, nie planują natomiast poprzez remont czy odbudowę przywrócić ten obiekt do stanu technicznego zgodnego z przepisami. Jak zaznaczył organ fakt nie nadawania się obiektu budowlanego do remontu, odbudowy lub wykończenia wynika zatem z deklaracji jego właścicieli. W obecnym stanie technicznym obiekt stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia. Dodatkowe zagrożenie stwarza jego lokalizacja w granicy działki. W ocenie WINB organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie w oparciu o przepisy P.b. oraz rozporządzenia MI z dnia 30 sierpnia 2004 r. Jednakże z uwagi na upływ terminu wyznaczonego na przystąpienie do robót rozbiórkowych, koniecznym było zreformowanie decyzji w tym zakresie. Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że nie mogły zostać uwzględnione. Przyczyną nakazu rozbiórki jest brak chęci współwłaścicieli obiektu do wykonania jego remontu lub odbudowy, a stwierdzony stan techniczny budynku, rodzaj i zakres jego uszkodzeń stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia. Sprawa braku dojazdu i dojścia do nieruchomości, nie należy do kompetencji organu nadzoru budowlanego. Usuwanie skutków naruszenia prawa służebności jest sprawą cywilną i nie stanowi w świetle przepisów prawa materialnego, o niemożliwości wykonania obowiązku. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyli K.C., K.B. i S.B. wnosząc o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Kwestionowanej decyzji zarzucili naruszenie przepisu prawa materialnego – art. 67 ust. 1 P.b. poprzez błędną wykładnię i wydanie decyzji o rozbiórce mimo, że stan budynku nie stanowi zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi, zwierząt lub mienia, a obecnie nie ma fizycznej możliwości rozbiórki tego obiektu i uporządkowania terenu. Skarżący nie mają dojścia i dojazdu do nieruchomości i w konsekwencji nie mogą swobodnie przemieszczać się po nieruchomości i również dokonać rozbiórki. Skarżący zarzucili także naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7 K.p.a. poprzez naruszenie reguły swobodnej oceny dowodów, przyjęcie przez organ oceny dowodów, która jest sprzeczna z zasadami doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, brak wyczerpującego przedstawienia dowodów i dowolna ich ocena, brak odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu, brak zachowania zasad praworządności i obowiązku wyjaśnienia stanu faktycznego, czym naruszono słuszny interes stron, a także interes społeczny. Skarżący zarzucili także naruszenie art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji niewykonalnej. W rozwinięciu skarżący podkreślili, że organ nie wykazał, że istnieje możliwość wystąpienia jakiegokolwiek zagrożenia katastrofą budowlaną i dlaczego teraz obiekt zaczął stanowić rzekome zagrożenie. Wskazali, że nie mają możliwości wykonania nałożonego obowiązku, a decyzja wobec braku dostępu do budynku, zagrodzenia drogi dojazdowej, jest niemożliwa do wykonania. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2019 r. WSA w Rzeszowie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. NSA postanowieniem z dnia 17 kwietnia 2019 r. oddalił zażalenie skarżących złożone od powyżej opisanego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Stosownie do przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że ocenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Sąd przy rozpoznawaniu konkretnej sprawy nie bada zatem celowości, ani słuszności zaskarżonego rozstrzygnięcia (tu decyzja), a ogranicza się do stwierdzenia, czy w świetle ustalonego stanu faktycznego oraz obowiązującego stanu prawnego dopuszczalne było wydanie przedmiotowej decyzji. Przy czym, jak wynika z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej P.p.s.a. Sąd orzeka na podstawie akt sprawy i w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest jednak do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodnoszonych w skardze. W związku z powyższym uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 P.p.s.a.). Oceniając zaskarżoną decyzję w powyższym zakresie, tj. co do jej zgodności z prawem Sąd nie stwierdził naruszenia prawa i dlatego skarga, zgodnie z art. 151 P.p.s.a., podlegała oddaleniu. Przede wszystkim nie jest trafny zarzut skargi podnoszący naruszenie art. 7 K.p.a., wadliwość uzasadnienia skarżonej decyzji, a także naruszenie art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. "poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji niewykonalnej" i również nie można zgodzić się z argumentacją mającą wspierać te zarzuty, zawartą w uzasadnieniu skargi. W związku z tym przypomnieć należy, że naruszenie przepisów postępowania może polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązków organu lub uniemożliwieniu stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych albo też błędnej wykładni tych przepisów. Treść art. 145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. jednoznacznie stanowi, że warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu jest ustalenie, iż stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A poprzez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji (postanowienia) a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego (zob. T. Woś, H. Knysiak – Molczyk "postępowanie sądowo – administracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, W – wa 2004, s. 305). Postępowanie sądowe nie dostarczyło podstaw do uznania, że skarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa w zakresie wskazanym w cyt. wyżej art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Analiza zebranego w sprawie niniejszej materiału dowodowego nie daje żadnych podstaw do uznania, że nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności sprawy, ani też by nie były w toku postępowania respektowane zasady rzetelnej procedury zawarte w art. 7 K.p.a. (legalizmu, prawdy obiektywnej, wyważania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli). Postępowanie dowodowe przeprowadzone zostało z zachowaniem wymogów określonych w art. 75 i nast. K.p.a., pozwalających organom na ocenę materiału dowodowego zgodną z regułami art. 77 § 1 i 80 K.p.a. i w konsekwencji podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia in merito. Wbrew zarzutom skargi, uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. W sposób dostatecznie klarowny i szczegółowy przedstawia motywy, jakimi kierował się organ odwoławczy podejmując decyzję w myśl art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. (reformując decyzję wydaną w I instancji co do terminów wykonania obowiązków z tej decyzji i utrzymując ją w mocy w zakresie nałożonych obowiązków). Natomiast nieuwzględnienie zarzutów odwołania w żadnym razie nie oznacza zaniedbania obowiązków procesowych przez organ odwoławczy. Chybiony jest również zarzut skargi podnoszący naruszenie art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. "poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji niewykonalnej" i akcentowanie przy tym – jak i wcześniej w odwołaniu – że z powodu braku dostępu do budynku, zagrodzenia przez sąsiada drogi dojazdowej wykonanie nałożonego obowiązku jest niemożliwe. Kwestia braku dojazdu i dojścia do nieruchomości (działki nr 74 obr. [.....], przy ul. [...] w R.), na której zlokalizowany jest przedmiotowy budynek gospodarczy, jak trafnie wyjaśniono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie należy do właściwości organów nadzoru budowlanego, a więc nie może być przez te organy oceniana i rozstrzygana. Okoliczność powyższa nie uzasadnia twierdzenia o niewykonalności decyzji (w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.). Jednocześnie skarżący zainteresowani są jedynie utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy ("wykonywaniem doraźnych robót zabezpieczających budynek do czasu wywłaszczenia przez miasto"). Zauważyć też należy, że wyjaśnienia skarżących w kwestii dostępu do nieruchomości (dojazdu, dojścia) zmieniały się, nie są więc wiarygodne. W skardze bowiem podali, że "Dojazd do nieruchomości nie jest prawnie uregulowany, od kilkudziesięciu lat jest przedmiotem różnych postępowań...", natomiast w toku postępowania przed organami nadzoru budowlanego zgodnie wszyscy twierdzili, że rozbiórka nie jest możliwa z względu na brak dojazdu do nieruchomości "pomimo ustanowionej służebności przechodu i przejazdu oraz wyroku sądu...". Skarżąca K.C. nadto oświadczyła, że "na terenie nieruchomości przebywa regularnie i elementy ewentualnie stanowiące zagrożenie są usuwane na bieżąco", zaś skarżący S.B. i K.B. oświadczyli: "budynek jest doglądany sukcesywnie i elementy, które ewentualnie stwarzają zagrożenie są usuwane na bieżąco" (s. 2 i 3 protokołu z rozprawy administracyjnej w dniu [...] kwietnia 2018 r.). Zgodnie z art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), stanowiącym materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia sprawy, jeżeli obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia. Nakazanie więc rozbiórki na podstawie cyt. wyżej przepisu dotyczy obiektów, które nie nadają się do remontu, odbudowy lub wykończenia. W toku postępowania administracyjnego przed podjęciem decyzji organ powinien więc dokonać ustaleń co do stanu technicznego obiektu i również, czy i w jaki sposób właściciel obiektu budowlanego ma zamiar usunąć istniejące naruszenia porządku prawnego. Trzeba też wskazać, że istnienie możliwości wyremontowania obiektu, o którym mowa w art. 67 ust. 1 P.b., wyklucza w stosunku do niego wydanie decyzji o nakazie rozbiórki (zob. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2002 r., sygn. akt SA/Rz 1104/01, Lex Polonica nr 365642). Stan techniczny przedmiotowego budynku gospodarczego został szczegółowo opisany przez organy obu instancji, a ustalenia w tym zakresie poprzedzone zostały przeprowadzeniem – z udziałem skarżących – oględzin (7 listopada 2018 r.), tj. przy uwzględnieniu wymogów określonych regulacjami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 sierpnia 2004 r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórki nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych (Dz.U Nr 108, poz. 2043). Zbędnym jest więc ich tu ponawianie, jedynie podkreślić należy, że ustalenia organów co do stanu technicznego budynku gospodarczego nie były w toku postępowania administracyjnego kwestionowane przez skarżących (protokół z oględzin został przez skarżących podpisany bez zastrzeżeń). W świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego, nie budzi jakichkolwiek wątpliwości Sądu, że przedmiotowy budynek gospodarczy, w ustalonym jednoznacznie stanie technicznym nie nadaje się do remontu i nie jest to kwestionowane przez skarżących współwłaścicieli nieruchomości. Nie złożyli oni deklaracji remontu czy też odbudowy tegoż budynku, a ich zamiarem jest "tylko wykonywanie doraźnych robót zabezpieczających budynek do czasu wywłaszczenia przez miasto". Nie planują zatem przywrócenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami (np. przez remont). Nadto możliwość wyremontowania przedmiotowego budynku gospodarczego, a w istocie jego pozostałości jak zasadnie w świetle zebranych dowodów uznał organ I instancji , nie istnieje. Błędnie zarzucono w skardze, że organ nie wykazał, iż istnieje możliwość wystąpienia "jakiegokolwiek zagrożenia katastrofą budowlaną i dlatego też obiekt zaczął stanowić rzekome zagrożenie". Dla zastosowania przepisu art. 67 ust. 1 P.b. wykazanie zagrożenia katastrofą budowlaną nie jest wymagane i takich też ustaleń organy prawidłowo nie czyniły, zaś ocena, iż ustalony stan techniczny obiektu wymaga usunięcia zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia (zważywszy np. na jego lokalizację w granicy działki) nie może prowadzić do zakwestionowania legalności zaskarżonej decyzji. Z tych wszystkich względów na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.