II SA/Rz 1221/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: NSA Stanisław Śliwa po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2019 r. w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu B. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej zasiłku okresowego z powodu bezrobocia oddala sprzeciw. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) po rozpoznaniu odwołania B. K. uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej zasiłku okresowego z powodu bezrobocia i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W podstawie prawnej powołało art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096), zwanej w dalszej części "K.p.a." Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] Wójt Gminy [...] przyznał B. K. od dnia 1 stycznia do 30 kwietnia 2019 r. zasiłek okresowy z powodu bezrobocia w kwocie 468 zł miesięcznie. Rozstrzygnięcie to wymieniony organ uchylił następnie w całości decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. W uzasadnieniu wskazał, że z dostępnych w czasie wydawania rozstrzygnięcia z [...] stycznia 2019 r. dokumentów wynikało, że B. K. samotnie wychowuje dwie córki uczęszczające do szkoły średniej, a zatem prowadzi trzyosobowe gospodarstwo domowe. Dochód rodziny ustalono wówczas na kwotę 648 zł. W związku z występującym w rodzinie problemem bezrobocia i samotnym wychowywaniem dzieci uznano, że spełnione zostały przesłanki przyznania stronie przedmiotowego świadczenia, określone w art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1508 ze zm.), zwanej następnie "u.p.s.". Wójt ustalił jednak następnie nowe fakty tj., że wnioskodawczyni nie ujawniła wszystkich swoich dochodów. Mianowicie, z wyroku Sądu Rejonowego w [...] z dnia 20 lipca 2016 r. (sygn. [...]) wynikało, że na jej dzieci zasądzone zostały alimenty w kwotach po 350 zł, nie zaś w wysokości 200 zł, która to wielkość wynikała z wcześniejszego wyroku sądowego. Stronie zostało też przyznane stypendium socjalne na Uniwersytecie [...] w wysokości 600 zł na okres od 1 października 2018 r. do 28 lutego 2019 r. Stypendium socjalne strona uzyskała także na Politechnice [...] w tym samym okresie w wysokości 640 zł miesięcznie. Organ ustalił także, iż wbrew twierdzeniu strony, że otrzymała tytułem świadczeń rodzinnych 248 zł, rzeczywista kwota takich świadczeń wyniosła 386 zł. W związku z powyższym Wójt przyjął, że faktyczny dochód rodziny w listopadzie 2018r. wyniósł nie 648 zł, a 2326 zł, co wskazuje na przekroczenie kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 pkt 3 u.p.s. W związku z powyższym organ stwierdził, że nie została spełniona przesłanka konieczna do udzielenia pomocy rodzinie w formie zasiłku okresowego. Dlatego też zasiłek ten w okresie od stycznia do kwietnia 2019 r. nie przysługuje, a kwoty pobrane w styczniu, lutym i marcu bieżącego roku tj. łącznie 1404 zł są świadczeniami nienależnie pobranymi. W złożonym odwołaniu B. K. podniosła, że tak zasiłek rodzinny, jak i alimenty nie mogą być doliczane do dochodu istotnego z punktu widzenia prawa do zasiłku celowego. Stypendium z Uniwersytetu [...] zostało zaś przeznaczone na opłacenie czesnego i materiałów związanych z nauczaniem. Natomiast stypendium z Politechniki [...] podlega zwrotowi. SKO, decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie Kolegium, organ I instancji prawidłowo uznał, że uzyskanie przez stronę dochodu w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku w wysokości 2326 zł wpływa w sposób znaczący na uprawnienia do świadczeń z pomocy społecznej, to jednak powinien był zastosować tryb postępowania inny niż ten, który był podstawą wydania zakwestionowanej decyzji. Ponadto, korzystając z unormowania zawartego w art. 106 ust. 5 u.p.s. Wójt nie rozważył należycie wynikających z niego przesłanek i nie wskazał precyzyjnie, która z określonych w tym przepisie okoliczności stanowiła podstawę uchylenia decyzji. Zdaniem Kolegium, w świetle zebranego materiału dowodowego, uzyskanie przez organ informacji o faktycznych dochodach rodziny wnioskodawczyni winno zostać rozważone jako przesłanka wznowienia postępowania w sprawie ustalenia prawa strony do zasiłku okresowego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Przepis art. 106 ust. 5 u.p.s. ma bowiem zastosowanie do zmian w sytuacji majątkowej strony, które nastąpiły już po wydaniu decyzji przyznającej określone świadczenie. W ponownym postępowaniu SKO zaleciło wypowiedzenie się co do tego, czy decyzja z dnia [...] stycznia 2019 r. dotknięta jest wadą wznowieniową uzasadniającą jej uchylenie, a kończąc postepowanie wznowieniowe organ winien wydać decyzję wynikającą z przepisów prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W niniejszym postępowaniu Sąd rozpoznał sprzeciw strony od decyzji, której podstawę prawną stanowił art. 138 § 2 K.p.a. Kontrola sprawy zainicjowanej tego rodzaju środkiem zaskarżenia możliwa jest w związku z brzmieniem art. 3 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Sąd sprawuje ją pod względem legalności decyzji (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) w granicach wyznaczonych brzmieniem art. 64e P.p.s.a. W świetle tego ostatniego przepisu, rozpoznając sprzeciw sąd jest uprawniony jedynie do oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Wniesienie sprzeciwu uruchamia zatem postępowanie sądowe szczególnego rodzaju, którego zakres jest ograniczony do jednej tylko kategorii decyzji ostatecznych organu odwoławczego, a kontrola obejmuje tylko zasadność podjęcia takiego rozstrzygnięcia, bez rozważań co do meritum sprawy. Stwierdzając brak po stronie organu podstaw do wydania decyzji w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a., sąd uchyla ten akt w całości na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a. Z kolei w razie nieuwzględnienia sprzeciwu sąd oddala go, do czego zobowiązuje art. 151a § 2 P.p.s.a. Z treści art. 138 K.p.a. należy wyprowadzić wniosek, że przewiduje on zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego i że zasadą jest orzekanie przez organ co do istoty sprawy. Jego rola nie ma się więc sprowadzać jedynie do kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej. Wyjątek w tym ostatnim zakresie zawarty jest w art. 138 § 2 K.p.a., wedle którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jest to tzw. rozstrzygnięcie kasatoryjne, w którym organ II instancji stwierdza istotne braki postępowania wyjaśniającego, których nie jest w stanie usunąć bez podważenia zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 K.p.a. Dlatego też usuwa z obrotu prawnego rozstrzygnięcie organu I instancji, nakazując mu równocześnie wyjaśnienie konkretnie wskazanych okoliczności, kluczowych z punktu widzenia istoty sprawy. Powyższe związane jest z brzmieniem art. 136 K.p.a., który upoważnia organ odwoławczy do przeprowadzenia, ale tylko dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej należy więc zawsze odczytywać przy uwzględnieniu wskazanego art. 136 K.p.a. Ustawowym warunkiem wydania decyzji kasacyjnej jest zatem wykazanie przez organ odwoławczy, że zakwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a równocześnie konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że uzupełniające postępowanie wyjaśniające prowadzone na podstawie art. 136 K.p.a. nie może dotyczyć kwestii kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy. Podstawę do wydania decyzji w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. jest zatem sytuacja, gdy organ I instancji nie przeprowadzi w istocie postępowania wyjaśniającego albo wprawdzie je przeprowadzi, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych, np. nie dokonując w ogóle ustaleń albo dokonując ustaleń, ale z pominięciem istotnych okoliczności faktycznych sprawy wymagających przeprowadzenia postępowania w znacznej części. Naruszenie takie nie może być bowiem usunięte przez organ odwoławczy w wyniku przeprowadzenia postępowania uzupełniającego, gdyż naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego [por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26.09.2019 r. sygn. I GSK 1657/19 i sygn. II OSK 2465/19). Oceniając zatem zakwestionowaną sprzeciwem decyzję SKO z dnia [...] sierpnia 2019 r. w zakresie wyznaczonym wspomnianym wyżej art. 64e P.p.s.a. Sąd uznał, że spełnia ona warunki jej wydania określone w art. 138 § 2 K.p.a. Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...], Wójt Gminy [...] przyznał B. K. od 1 stycznia do 30 kwietnia 2019 r. zasiłek okresowy z powodu bezrobocia w kwocie 468 zł miesięcznie. Następnie, w zawiadomieniu z dnia 8 kwietnia 2019 r., organ ten poinformował stronę o wszczęciu z urzędu postępowania w celu weryfikacji uprawnienia do korzystania ze świadczenia w postaci zasiłku okresowego. Postepowanie to zakończyła decyzja z dnia [...] czerwca 2019 r. o uchyleniu rozstrzygnięcia z dnia [...] stycznia 2019 r. W podstawie prawnej tej decyzji (tj. z [...] czerwca 2019 r.) Wójt wskazał m. in. art. 163 K.p.a. oraz art. 106 ust. 5 u.p.s. W uzasadnieniu podniósł zaś, że doszło do przekroczenia kryterium dochodowego uprawniającego do uzyskania przedmiotowego świadczenia. Wójt wyjaśnił, jaki dochód strony stanowił podstawę wydania decyzji z dnia [...] stycznia 2019 r., jak też podał informacje o innych dochodach także uzyskanych przez stronę, a które wówczas nie zostały wzięte pod uwagę. Następnie stwierdził, że nie została spełniona przesłanka konieczna do udzielenia pomocy rodzinie w formie zasiłku okresowego. Dlatego też świadczenie to w okresie od stycznia do kwietnia 2019 r. nie przysługuje, a świadczenia pobrane w styczniu, lutym i marcu tego roku w łącznej kwocie 1404 zł są nienależnie pobrane. Badając tę decyzję w postępowaniu odwoławczym Kolegium nie mogło postąpić inaczej niż wydając rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Po pierwsze bowiem Wójt zastosował w sprawie art. 106 ust. 5 u.p.s., stanowiący przepis szczególny, do którego odsyła treść art. 163 K.p.a. Wedle bowiem tego ostatniego przepisu, organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne. I tak, w myśl wskazanego art. 106 ust. 5 u.p.s., decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Wskazany art. 106 ust. 5 u.p.s. przewiduje tak obligatoryjną, jak i fakultatywną, zmianę bądź uchylenie decyzji na niekorzyść strony bez jej zgody. W obydwu wypadkach określa wprost przesłanki, które taką modyfikację dopuszczają. W przypadku obowiązkowej modyfikacji okolicznościami, które ją uzasadniają są: zmiana przepisów prawa, zmiana sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobranie przez nią nienależnego świadczenia. Ze względu na dotkliwe skutki dla strony, przesłanki te winny być ściśle interpretowane. Konieczne jest też wyjaśnienie stronie, która z nich stanowiła podstawę wydanego w stosunku do niej rozstrzygnięcia. Tymczasem, Wójt Gminy [...] w swojej decyzji z dnia [...] czerwca 2019 r. nie zawarł dostatecznych rozważań w tym przedmiocie. Z jednej strony powołał się na zmianę sytuacji dochodowej strony, z drugiej zaś w końcowej części uzasadnienia swojej decyzji zawarł stwierdzenie o nienależnie pobranych przez stronę świadczeniach bez szerszego wyjaśnienia w tym zakresie. Jak zaś słusznie wskazało Kolegium, powołując się na wyrok tut. Sądu z dnia 8 sierpnia 2018 r. (sygn. akt II SA/Rz 640/18), zasady prawidłowej legislacji, jak również zasady wykładni systemowej wskazują na to, że w pierwszej kolejności organ powinien stwierdzić w oparciu o art. 98 w zw. z art. 6 pkt 16 u.p.s., czy dane świadczenie zostało pobrane nienależnie, jak prawidłowo uczyniły to organy, a dopiero potwierdzenie tego stanu pozwoli na wydanie decyzji w oparciu o art. 106 ust. 5 u.p.s. Rolą organu prowadzącego postępowanie administracyjne jest podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy. Po wyczerpującym zaś zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego organ winien wyjaśnić w uzasadnieniu podjętej decyzji, jakie fakty uznał za udowodnione i w oparciu o jakie dowody oraz przyczyny, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Zadaniem organu jest też należyte wyjaśnienie podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a.). Obowiązki te jawią się jako szczególnie istotne w sytuacji, gdy przedmiotem sprawy jest pozbawienie strony przyznanych jej wcześniej uprawnień. Winna ona wówczas wiedzieć, co było tego przyczyną. Stosownych wyjaśnień od organu wymaga brzmienie art. 8 i 11 K.p.a., wedle których, organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Ponadto, organy powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Do powyższych reguł, jak już wyżej wspomniano, Wójt Gminy [....] nie zastosował się w pełni, o czym świadczy nazbyt lakoniczne uzasadnienie jego decyzji z dnia [...] czerwca 2019 r. Zasadnie także zauważyło SKO, że w sprawie winien zostać zastosowany inny tryb postępowania, a to tryb wznowienia postępowania. Stanowi on instytucję procesową pozwalającą na ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, kiedy postępowanie prowadzące do jej wydania było dotknięte kwalifikowaną wadą procesową. Przyczyny, z powodu których wznawia się postępowanie określa art. 145 § 1 K.p.a. I tak, w świetle pkt 5 tego przepisu, wznowienie jest zasadne, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Jak słusznie wskazało SKO, w orzecznictwie sądowym wykształcił się pogląd, że regulacja zawarta w art. 106 ust. 5 u.p.s. ma zastosowanie do zmian w sytuacji majątkowej lub osobistej strony, jakie nastąpiły po wydaniu decyzji przyznającej określone świadczenie. W sytuacji natomiast, gdy istotne dla przyznania świadczenia okoliczności faktyczne miały miejsce przed wydaniem decyzji ustalającej prawo do świadczenia, ale zostały ujawnione po jej wydaniu, istnieje możliwość wykorzystania instytucji wznowienia postępowania administracyjnego (tak: wyrok NSA z 17.04.2014r. I OSK 988/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 9.05.2019r. II SA/Łd 1013/18). Skoro więc Wójt powołał się w decyzji z dnia [...] czerwca 2019 r. na okoliczności, które miały wprawdzie miejsce w dacie wydawania przez niego rozstrzygnięcia z dnia [...] stycznia 2019 r., jednak nie miał on o nich wiedzy, a w jego ocenie mają one wpływ na spełnienie przez stronę kryterium dochodowego uprawniającego ją do uzyskania świadczenia z pomocy społecznej, to winien był postanowieniem wznowić postępowanie, po czym przeprowadzić postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W takich uwarunkowaniach sprawy słusznie SKO stwierdziło, że niemożliwe jest wydanie przez nie merytorycznego rozstrzygnięcia. Organ pierwszej instancji winien bowiem w pierwszej kolejności ustalić, czy jego decyzja z dnia [...] stycznia 2019 r. dotknięta jest wadą uzasadniającą wznowienie postępowania aktem tym zakończonego i w zależności od ustaleń wydać decyzję uwzględniającą brzmienie art. 151 K.p.a. Jest to szczególnie istotne w kontekście zarzutów zgłoszonych przez B. K. tak w odwołaniu od decyzji Wójta z dnia [...] czerwca 2019 r., jak i w złożonym do Sądu sprzeciwie. W tychże środkach zaskarżenia składająca je zakwestionowała zaliczenie przez organ do dochodu, który jest istotny z punktu widzenia prawa do zasiłku celowego poszczególnych uzyskanych przez nią z różnych tytułów kwot. Rzeczą Wójta Gminy [...] w ponownym postępowaniu będzie zatem jednoznaczne wyjaśnienie, czy kwoty te rzeczywiście można zaliczyć do dochodu w rozumieniu regulacji u.p.s., a tym samym czy doszło faktycznie do przekroczenia przez stronę kryterium dochodowego, co stanowiłoby o braku podstaw do przyznania przedmiotowego świadczenia. Uznając, że decyzja Kolegium z dnia [...] sierpnia 2019 r. jest zasadna Sąd nie mógł odnieść się do zgłoszonych w sprzeciwie zarzutów, bowiem dotyczą one istoty sprawy, która wraca do rozpoznania przez organ I instancji i to on będzie dokonywał rozważań w tym przedmiocie. Z przytoczonych wyżej powodów Sąd oddalił sprzeciw strony w oparciu o art. 151a § 2 P.p.s.a.