II SA/Rz 1222/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Joanna Zdrzałka Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi L. U. i A. U. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy terenu I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących L. U. i A. U. solidarnie kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...], postanowił odmówić uzgodnienia projektu decyzji Wójta Gminy [...] znak : [...] z dnia [...] lutego 2011 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pn.: budowa trzech wolnostojących budynków mieszkalnych i wolnostojących budynków gospodarczych lub garażowych na terenie działki nr 1913/2 w miejscowości Ż. Starosta uzasadnił wydaną decyzję tym, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszcza możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy tylko wówczas gdy ze względu na obszar gruntów rolnych klas I-III nie jest potrzebne uzyskanie zgody niezbędnej przy opracowywaniu planu miejscowego, a więc zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na zainwestowanie gruntów rolnych klas I-III chyba, że już taka zgoda została wydana dla planów, które utraciły moc z dniem 31 grudnia 2003 r. Wójt Gminy [...] poinformował, że nie posiada decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi i nie występował o zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne dla działki nr 1913/2 w miejscowości Ż. Starosta biorąc pod uwagę "kryterium obszarowe", dla obszaru gdzie planowana jest inwestycja, uznał że teren objęty zmianą zagospodarowania określony w projekcie decyzji wymaga zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne. Zwarty obszar gruntów rolnych klasy I – III przeznaczonych na cele inne niż rolnicze wynosi więcej niż 0,5 ha (art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Strony postępowania w osobach L. i A. U. złożyły do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zażalenie na opisane wyżej postanowienie Starosty. Ich zdaniem Starosta [...] nadinterpretuje pojęcie zwartego obszaru projektowego. Obszar ten musi mieć swoje uzasadnienie prawne np. wynikać z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub wynikać ze studium kierunków i uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego gminy. W sprawie zarówno stan prawny jak i faktyczny nie daje podstawy do definiowania przedmiotowego obszaru jako zwartego obszaru projektowanego. Obszar będący przedmiotem postępowania jest byłym placem skupu buraka cukrowego. Zapis w ewidencji gruntów mówiący o jego rolniczym przeznaczeniu dotyczy specjalnej gałęzi produkcji rolniczej podobnie jak piekarnie GS-y, SKR-y. Organ samorządowy rozstrzygając sprawę bezkrytycznie oparł się na zapisie zawartym w rejestrze gruntów i nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w celu zbadania stanu faktycznego sprawy. Stanowi to naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. Według stanowiska stron, brak dla obszaru planu zagospodarowania przestrzennego oraz zakwalifikowanie w studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] do obszarów rozwoju ścisłego centrum, przemawia za odstąpieniem od interpretacji tzw. zwartego obszaru projektowanego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] października 2011 r., znak [...], postanowiło utrzymać w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak [...]. Według składu orzekającego, dla postępowania istotnym jest to, że pomimo, że powierzchnia działki nr 1913/2 objęta ostatnim wnioskiem nie przekracza powierzchni 0,5 ha to jednak z uwagi na fakt, że jest częścią kolejnego wydzielenia i przekracza łącznie 0,5 ha gruntów rolnych klasy I to uzasadnia odmowę uzgodnienia projektu decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2011 r., znak [...]. Działka o nr 1913/1 o pow. 0,5000 ha – TI i działka nr 1913/2 o pow. 0,3232 ha – RI powstały z podziału działki nr 1913 o łącznej pow. 1,5631 ha – RI w 2009. Powierzchnia do przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne, na którą Starosta [...] wyraził zgodę w 2010 r., i powierzchnia obecnie wnioskowana przez Wójta przekracza łącznie powierzchnie 0,5 ha gruntu o zwartym obszarze stanowiącym użytki rolne klas I-III. Starosta [...] zwrócił się do wnioskodawców o dołączenie do projektu przesłanej do uzgodnienia decyzji zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, lecz zgoda ta nie została doręczona. Ponadto w zakreślonym terminie strony nie skorzystały z możliwości zapoznania się z aktami oraz nie przedstawiły nowych dowodów w sprawie. Skargę na postanowienie SKO złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie L. U. oraz A. U. W toku postępowania przed WSA ustalono, że skargę w imieniu wymienionych osób złożył ich pełnomocnik syn P. U. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia SKO oraz postanowienia Starosty [...], a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego na ich rzecz. Według stron skarżących organ II instancji nie pokusił się o dokonanie oceny terenu objętego przedmiotem sprawy. Jest to faktycznie nieużytek, lecz nie jest on związany z produkcją rolniczą. Jego funkcja, jako składu buraka cukrowego, dawno już wygasła. To czy może on stanowić zdefiniowany w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych zwarty obszar projektowany jest dla rozstrzygnięcia najistotniejsza. W przekonaniu skarżących organ odwoławczy ograniczył się jedynie do aspektów formalnoprawnych wynikających z wybiórczej i oględnej interpretacji przepisów prawa. SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie zawartych w jej treści zarzutów. Organ powtórzył argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego do WSA postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały wyłącznie do oceny ich działalności pod względem zgodności z prawem. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 przywołanej ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnych uchybiających prawu materialnemu – jeżeli to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, jak też rozstrzygnięć naruszających przepisy prawa procesowego jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia pod tym kątem Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje właściwy organ po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, w tym z organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych – w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Z kolei wydanie decyzji o warunkach zabudowy, stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia czterech warunków, w tym warunku świadczącego o tym, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 pkt 4 ustawy. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 121 poz. 1266) na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczyć przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku inne grunty o niższej przydatności produkcyjnej. Według zaś art. 7 ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I – III jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,50 ha wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zaś ochrona gruntów rolnych polega na rozgraniczeniu przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy). Z zestawienia cytowanych przepisów wynika, że przeznaczenie gruntów rolnych o klasie bonitacyjnej I – III na cele nierolnicze nie jest ustawowo wykluczone, lecz zostało dopuszczone między innymi w kontekście niskiej ich przydatności produkcyjnej. Zmiana natomiast przeznaczenia takich gruntów nie została uzależniona od ich klasy bonitacyjnej, lecz od oceny ich przydatności produkcyjnej. W rozpoznawanej sprawie podstawową kwestią jest ocena, czy organy uzgadniające prawidłowo przyjęły, że grunt na którym planowana jest inwestycja wskazana we wniosku, wymaga uzyskania zgody, o której mowa w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a tym samym, czy planowana zmiana jego przeznaczenia dopuszczalna jest wyłącznie tylko przez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Istota analizowanego zagadnienia zasadniczo sprowadza się do interpretacji pojęcia "zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia". Wyjaśnienia wymaga, czy pojęcie to odnosi się jedynie do działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy – jak uważa strona skarżąca – czy też należy uwzględnić również działki z nią sąsiadujące, łącznie przekraczające 0,5 ha. Naczelny Sądu Administracyjny w wyroku z dnia 6 lutego 2009 r. (OSK 113/08) uznał, że zawężające pojecie zwartego obszaru gruntów przeznaczonych do zmiany przeznaczenia ograniczone jedynie do działki, która ma podlegać zainwestowaniu nie tylko nie odpowiada językowej treści art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych gdyż nie ma żadnych podstaw do utożsamiania pojęcia działki z pojęciem "zwartego obszaru". Nie odpowiada również celom, które realizuje ustawodawca przez ograniczenie możliwości wykorzystywania gruntów rolnych i leśnych na inne cele. Zdaniem NSA "właściciel gruntu rolnego może dążyć do zmiany społeczno – gospodarczego przeznaczenia swojego prawa własności, jednak w takich granicach, w jakich prawa własności do tego gruntu nie ograniczają ustawy". Dokonanie podziału gruntu rolnego na mniejsze działki nie zmienia przeznaczenia tego gruntu. Jeżeli jednak właściciel podzielonej działki rolnej występuje z wnioskiem o wydanie decyzji dotyczącej rozbudowy jej części, wówczas zachodzą podstawy do oceny, czy zwarty obszar gruntów rolnych określonej klasy przeznaczony do zmiany przeznaczenia odpowiadający obszarowi całej działki wymaga oceny "czy zwarty obszar gruntów rolnych określonej klasy spełnia warunki, o których mowa w art. 1 ust. 1 i 2 cyt. ustawy. Sposób sformułowania art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy w kontekście pozostałych jej przepisów jednoznacznie wskazuje, że przeznaczenie gruntów rolnych o klasie bonitacyjnej I – III na cele nierolnicze nie jest ustawowo wykluczone lecz zostało dopuszczone w kontekście oceny ich przydatności produkcyjnej przez Ministra Rolnictwa. Prawidłowo przyjęły organy, że ochronie ma podlegać obszar, a nie działka objęta wnioskiem. Organ uzgadniający nie analizuje przeznaczenia działek sąsiednich, lecz uwzględnia okoliczności przynależności działki inwestora do zwartego obszaru użytków rolnych. Skład orzekający w niniejszej sprawie przyjmuje, że wg. brzmienia przepisu art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. zmiana przeznaczenia ma dotyczyć obszaru, a nie działki objętej wnioskiem. W języku potocznym "obszar" oznacza rozległy teren, ograniczoną część przestrzeni, określoną powierzchnią czegoś, zwykle dużych rozmiarów (Słownik Języka Polskiego PWN 1979). Zatem fakt ograniczenia terenu objętego wnioskiem lokalizacyjnym do konkretnej działki nie przekraczającej powierzchni 0,5 ha nie oznacza, że teren ten nie podlega rygorom związanym z ochroną gruntów rolnych. Nie ulega również wątpliwości, że regulacje zawarte w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych prowadzą do ograniczenia swobody planistycznej gminy ora do ograniczenia uprawnień właściciela w korzystaniu z przysługującego mu prawa i wraz z innymi aktami tworzą porządek planistyczny, który organ ma obowiązek uwzględniać podejmując decyzję o warunkach zabudowy. Zatem Sąd w pełni podziela stanowisko organu i rozumienie pojęcia "zwarty obszar projektowany". Rozstrzygnięcie natomiast musi być wyczerpująco uzasadnione, a strona winna znaleźć odpowiedź na zarzuty z odwołania. Prowadząc ponownie postępowanie organ prawidłowo uzasadni swoje rozstrzygnięcie zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. Z tych względów na zasadzie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. orzekł jak w sentencji.