II SA/Rz 1223/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Piotr Godlewski Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2020 r. sprawy ze sprzeciwu Gminy od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym linii kablowej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej Gminy kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem sprzeciwu Gminy [...] jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej zwane SKO) z dnia [...] września 2019 r., nr [...], wydana w sprawie uchylenia decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2019 r., w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym drogi gminnej linii kablowej i przekazania sprawy Organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 12 czerwca 2019 r., pełnomocnik Spółki [...] S.A. z siedzibą w [...], P.M., zwrócił się do Wójta Gminy [...] z prośbą o wyrażenie zgody na budowę linii kablowej na działkach o nr 19/1 i nr 51, w obrębie [...] w miejscowości [...] gmina [...]. Zakres inwestycji przedstawiono na załączniku graficznym. Działający z upoważnienia Wójta Gminy [...] Zastępca tego Organu w odpowiedzi na wyżej opisany wniosek pismem z dnia [...] lipca 2019 r., o nr [...], poinformował [...], że nie wyraża zgody projektowaną budowę linii kablowej na działce o nr 51 obręb [...]. Wyjaśniono, iż zgodnie z uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., w sprawie ustanowienia pomnika przyrody, 62 drzewa gatunku lipa drobnolistna położone na działce o nr. 51 w miejscowości [...] jest pomnikiem przyrody. Powołano się na treść § 2 tej uchwały, który stanowi, iż w stosunku do pomników przyrody wprowadza się zakaz niszczenia, uszkodzenia lub przekształcania, wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu. Jednocześnie poinformowano wnioskodawcę, że rozstrzygnięcie w zakresie zezwolenia na zlokalizowanie w pasie drogi gminnej publicznej działki nr 19/1, zawiera decyzja stanowiąca załącznik do pisma z dnia [...] lipca 2019 r., o nr [...]. P.M. złożył do SKO w [...] w imieniu Spółki odwołanie od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2019 r. W odniesieniu do decyzji dotyczącej odmowy zezwolenia na budowę linii kablowej na działce o nr. 51 obręb [...] w miejscowości [...] wskazał, że budowa ta ma być realizowana w technologii, która nie zagraża pomnikowi przyrody. Prace umożliwiające położenie kabli na działce nr 51 w miejscach kolizji z pniami drzew mają być wykonane metodą bezodkrywkową. Występujący o zezwolenie wyraził także wolę uzgodnienia i realizacji inwestycji z Radą Gminy [...] w odniesieniu do pomnika przyrody i gotowy jest przyjąć na siebie dodatkowe szczegółowe warunki dotyczące realizacji inwestycji, jakie Rada uzna za konieczne. Ponadto podkreślono, że zgodnie z przepisami ustawy o ochronie przyrody zakazy dotyczące niszczenia uszkadzania lub przekształcania obiektu lub obszaru w stosunku do pomnika przyrody nie dotyczą realizacji inwestycji celu publicznego w przypadku braku rozwiązań alternatywnych, po uzgodnieniu z organem ustanawiającym daną formę ochrony przyrody. W istocie zaś wnioskowana budowa linii kablowej dotyczy inwestycji celu publicznego jako budowa linii elektroenergetycznej. SKO w [...] decyzją z dnia [...] września 2019 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania [...] S.A. w [...], reprezentowanej przez P.M. od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2019 r. w sprawie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym drogi gminnej położonej w [...] działka nr 51, obręb [...], linii kablowej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. postanowiło uchylić decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...], i przekazać sprawę Organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Kolegium uznało zaskarżone pismo Wójta Gminy [...] za decyzję administracyjną, o jakiej mowa w art. 104 § 1 K.p.a., gdyż spełnia ono minimalne wymagania. Zawiera oznaczenie organu, adresata aktu, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis upoważnionego pracownika. Zdaniem Kolegium w sposób wadliwy ustalono w sprawie kluczowe dla rozstrzygnięcia elementy stanu faktycznego naruszając tym samym art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Kolegium w aktach sprawy nie doszukało się jakichkolwiek środków dowodowych przeprowadzonych przez Wójta Gminy [...], a potwierdzających postawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji tezę. W przekonaniu Organu odwoławczego dokonano dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów, a także nie wyjaśniono wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Organ I instancji nie zrealizował też obowiązku powiadomienia strony o prawie do zaznajomienia się zebranymi dowodami przed podjęciem końcowej decyzji. Zaskarżone rozstrzygnięcie Organu I instancji jest w ocenie Kolegium nieprawidłowe z punktu widzenia zgodności z prawem. Celem naprawienia błędów proceduralnych sprawa wymaga ponownego rozpoznania. Ponownie rozpoznając sprawę, Organ I instancji wyda rozstrzygnięcie spełniające wszystkie wymogi przewidziane przez przepis art. 107 § 1 K.p.a. Sprzeciw od opisanej wyżej decyzji wniosła Gmina [...], zarzucając naruszenie art. 7, 77 § 1, 107 § 3 K.p.a., poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz brak analizy materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący. W związku z powyższym zarzutem Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu sprzeciwu Gmina podniosła, że droga zlokalizowana na działce o nr ewid. 51 obręb [...] nie została zakwalifikowana przez Radę Gminy [...] do kategorii dróg gminnych publicznych, a więc stanowi drogę wewnętrzną. Natomiast drogi wewnętrzne nie są drogami publicznymi w rozumieniu ustawy o drogach. Tym samym brak jest podstaw do stosowania do takich dróg tych przepisów ustawy, które dotyczą dróg publicznych i w sposób wyraźny nie odnoszą się do dróg wewnętrznych. W konsekwencji powyższego rozstrzygnięcie odnośnie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym drogi wewnętrznej - działki nr ewid. 51 obr. [...] - linii kablowej nN 0,4 kV nie podlegało załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej, ze względu na to, że działka ta nie posiada statusu drogi publicznej. Sprawa nie powinna być więc w ogóle rozpatrywana przez Kolegium. W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego odrzucenie, wskazując, że Gmina [...] znajduje się poza kręgiem podmiotów uprawnionych do wniesienia sprzeciwu określonym w art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.). Organ podniósł, że wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego nie może nastąpić na skutek żądania organu administracji publicznej, którego działalność ma być przedmiotem oceny z punktu widzenia zgodności z prawem, ani żadnego innego organu pozostającego w strukturze organizacyjnej tej administracji (np. organu wyższego stopnia). SKO wyjaśniło, że postępowanie sądowoadministracyjne nie może być wykorzystywane do rozstrzygania sporów na tle odmiennych poglądów prawnych między organami różnych szczebli w strukturze organizacyjnej administracji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Sprzeciw został uwzględniony w całości, bowiem okazał się uzasadniony. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325; zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Zaskarżona do WSA decyzja SKO została wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Dlatego wskazać przyjdzie, iż zgodnie z art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zakres sądowej kontroli decyzji kasacyjnej ustawodawca określił w art. 64e p.p.s.a. Na jego podstawie sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Instytucja sprzeciwu służy skontrolowaniu przez niezależny i niezawisły sąd administracyjny, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji została oparta na art. 138 § 2 k.p.a., a w rezultacie czy organ nie nadużył swych uprawnień, uchylając się od obowiązku rozpatrzenia sprawy pod kątem stawianych decyzji organu pierwszej instancji zarzutów. Ten środek sądowej kontroli administracji ma przeciwdziałać zbędnemu przedłużaniu postępowania administracyjnego na skutek wydawania w toku postępowania kolejnych decyzji kasatoryjnych. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.). Natomiast w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a). Jednocześnie od wyroku uwzględniającego skargę, nie przysługuje środek odwoławczy o czym stanowi art. 151a § 3 p.p.s.a. Reasumując, tylko niezaistnienie w sprawie przesłanek wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy, będzie uprawniać sąd do uwzględnienia sprzeciwu. Mając na względzie charakter prawny instytucji sprzeciwu, wyraźnie zawężający zakres sądowej kontroli rozstrzygnięć organów administracji, wskazać należy, że w myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 K.p.a. jest dopuszczalne wyjątkowo i stanowi wyraźny wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (zob. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. II OSK 2653/14, CBOSA). Jedną z postaci naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. będzie stanowić jego zastosowanie w sprawie o spornej naturze, jednakże niespełniającej kryteriów sprawy administracyjnej. Innymi słowy, organ odwoławczy dopuści się obrazy powyższej regulacji procesowej wydając decyzję administracyjnej w kwestii niepodlegającej rozstrzygnięciu w postępowaniu jurysdykcyjnym – art. 1 pkt 1 K.p.a. Taki charakter mają sprawy z zakresu zarządzania dostępem do dróg wewnętrznych, choćby stanowiły one własność podmiotu publicznego, jakim niewątpliwie jest jednostka samorządu terytorialnego. Po dokładnym przeanalizowaniu zarzutów sprzeciwu oraz treści wydanej w sprawie decyzji, skład orzekający WSA doszedł do przekonania, że zasługuje on na uwzględnienie w całości. Na wstępie przypomnieć należy, iż Organ odwoławczy jako podstawę swych działań kasacyjnych z art. 138 § 2 K.p.a. uczynił uznanie pisma sporządzonego z upoważnienia Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2019 r. za decyzję administracyjną w rozumieniu przepisów K.p.a. Pismo to zostało w drodze odwołania zaskarżone w imieniu [...] S.A. przez jej pełnomocnika. W rezultacie stwierdzono, że w dokumencie tym wyrażono władczy akt konkretyzacji określonych unormowań ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2068 z późn. zm.; zwana dalej u.d.p.), a dotyczących wydawania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego drogi publicznej. SKO w uzasadnieniu swej decyzji odnosi treść wyżej wymienionego pisma do przepisu art. 39 ust. 3 u.d.p., stwierdzając że stanowił on oparcie dla wyrażonego w nim rozstrzygnięcia administracyjnego w sprawie indywidulanej dotyczącej zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej. Sąd zobligowany jest przyznać rację skarżącej Gminie, że u.d.p. jak już wynika z samego tytuł tego aktu normatywnego, normuje kwestie dotyczące administrowania drogami publicznymi, czyli drogami zdefiniowanymi w art. 1 tej ustawy. Tematyka administrowania drogami wewnętrznymi została poddana w ustawie o drogach publicznych bardzo wąskiej regulacji, którą wyraża jej art. 8 tej ustawy. W przepisie tym ustawodawca dla potrzeb koniecznych rozróżnień z publiczną infrastrukturą drogową, zdefiniował pojęcie dróg wewnętrznych. Ponadto w koniecznym obszarze powyższy przepis wypowiada się o dopuszczalności nadania drodze wewnętrznej nazwy, obowiązkach związanych z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem, ochroną, oznakowaniem oraz zarządzaniem drogami wewnętrznymi. Natomiast pozostałe regulacje tej ustawy, odnoszą się tylko i wyłącznie do dróg publicznych, co skutkuje wyłączeniem dróg wewnętrznych spod zakresu unormowania art. 39 u.d.p., w tym co oczywiste spod przepisu dotyczącego zezwoleń na lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. W rezultacie zarządca drogi wewnętrznej nie ma kompetencji do tego, aby w formie decyzji administracyjnej zezwalać na lokalizacje w pasie drogowym drogi wewnętrznej urządzeń infrastruktury technicznej. Jego oświadczenia w tym zakresie nie są oświadczeniami woli organu administracji publicznej o charakterze władczym. Mieszczą się one w obszarze czynności prawnych dotyczących rozporządzania rzeczą, podlegając w całości reżimowi prawa cywilnego, a nie administracyjnego. W konsekwencji, taki charakter ma pismo Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2019 r., o odmowie lokalizacji linii kablowej w pasie drogowym drogi położonej na działce nr 51 w miejscowości [...], Gmina [...]. Organ odwoławczy w celu wykazania prawdziwości swego twierdzenia o wypełnieniu przez uchylone mocą jego decyzji pismo Wójta Gminy [...] cech decyzji administracyjnej, zobligowany był wykazać, że droga wewnętrzna zlokalizowana na działce o nr. 51 w obrębie [...] jest drogą publiczną. Zaliczenie dróg do jednej z kategorii dróg wewnętrznych publicznych następuje w sposób określony w art. 5 do art. 7 ustawy o drogach publicznych. Tymczasem nie ulega wątpliwości, że akta administracyjne zarówno organu pierwszej, jaki drugiej instancji nie potwierdzają przyjętego przez Kolegium stanowiska o uznaniu przedmiotowej drogi za drogę publiczną. Również w odpowiedzi na skargę Organ kolegialny nie starał się wykazać, iż pismo Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2019 r., dotyczy drogi publicznej, a nie drogi wewnętrznej. Ponieważ droga na działce o nr. 51 jest drogą wewnętrzną, a nie drogą publiczną to pismo Wójta Gminy [...] ocenione przez SKO jako decyzja administracyjna nie jest aktem administracyjnym, lecz oświadczeniem woli właściciela działki i drogi o charakterze wewnętrznym czyli niepublicznym, do którego nie mogą mieć zastosowania przepisy K.p.a., w tym art. 138 § 2 k.p.a. Wobec tego Kolegium naruszyło powyższą regulację procesową, bowiem nie wykazało podstaw faktycznych i prawnych umożliwiających jej zastosowanie. Wniosek SKO o odrzucenie środka zaskarżenia nie mógł zostać przez Sąd uwzględniony, bowiem sprzeciw w niniejszej sprawie nie został wniesiony przez orzekający w sprawie organ lecz przez Gminę [...] posiadającą interes prawny we wniesieniu sprzeciwu wynikający z faktu oddziaływania zaskarżonej decyzji SKO na sferę praw i obowiązków z tego podmiotu. Kolegium działając w trybie przepisów K.p.a. podjęło bowiem nielegalną próbę zniesienia skutków prawnych prywatnoprawnego oświadczenia woli Organu reprezentującego Gminę. Dlatego argumentacja wskazująca na konieczność odrzucenia sprzeciwu Gminy z uwagi na wniesienie środka zaskarżenia przez SKO w sprawie w przedstawionych okolicznościach faktycznych i prawnych nie mogła przekonywać do wnioskowanego przez SKO zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego. Kolegium ponownie rozpoznając odwołanie uwzględni dostrzeżone w swych działaniach nieprawidłowości, co winno prowadzić do przyjęcia braku istnienia przedmiotu postępowania odwoławczego przed SKO. WSA nie mógł zastosować w sposób odpowiedni art. 145 § 3 P.p.s.a., bowiem podstawę orzeczenia Sądu w przypadku rozpoznania sprzeciwu stanowi wyłącznie art. 151a P.p.s.a., który nie dopuszcza ewentualności umorzenia postępowania administracyjnego. Wyrok wydano na podstawie art. 64b § 1, art. 64d § 2, art. 64e i art. 151a § 1 P.p.s.a. Natomiast o kosztach sądowych postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a., obejmując nimi uiszczony wpis sądowy. Od wyroku uwzględniającego sprzeciw środek odwoławczy nie przysługuje, o czym stanowi art. 151a § 3 P.p.s.a.