II SA/Rz 1223/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur-Selwa AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi W. S. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 16 lipca 2025 r. nr OA.7723.21.1.2025 w przedmiocie wykonania zastępczego I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 22 maja 2025 r. nr NB.III.550.3.2017; II. zasądza od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie na rzecz skarżącego W. S. kwotę 362 zł /słownie: trzysta sześćdziesiąt dwa złote/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 1223/25 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi W.S. jest decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Rzeszów (dalej: PWINB) z 16 lipca 2025 r. nr OA.7723.21.1.2025 dotycząca wykonania zastępczego. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, decyzją z 19 czerwca 2006 r. nr NB.I.7141-1/06/B Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) nakazał W.S. jako inwestorowi, rozbiórkę drewnianej kładki dla pieszych na rzece [...] w miejscowości P., wybudowanej bez pozwolenia na budowę. PWINB decyzją z 18 sierpnia 2006 r. nr OA-7144/296/21/06 utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Z uwagi na niewykonanie obowiązku, po uprzednim doręczeniu upomnienia oraz zgodnie z tytułem wykonawczym z 14 listopada 2006 r., PINB postanowieniem z 14 listopada 2006 r. nr NB.I.7141-1/2006/B nałożył na W.S. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 3000 zł. PWINB postanowieniem z 5 marca 2007 r. nr OA-7144/528/21/06 utrzymał w mocy postanowienie PINB z 14 listopada 2006 r. Postanowieniem z 27 lutego 2017 r. nr 1820-EA.511.424.2007 Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...] umorzył postępowanie egzekucyjne z uwagi na brak majątku zobowiązanego do którego można zastosować środki przewidziane ustawą z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2025 r., poz. 132, dalej: u.p.e.a.), a zatem nałożenie grzywny w celu przymuszenia okazało się nieskuteczne. Po uprzednim doręczeniu upomnienia z 15 marca 2017 r. oraz zgodnie z tytułem wykonawczym z 19 kwietnia 2017 r., PINB postanowieniem z 19 kwietnia 2017 r. nr NB.III.550.3.2017 orzekł, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym zostanie w trybie postępowania egzekucyjnego wykonany zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo. Jednocześnie wezwał zobowiązanego do wpłaty kwoty 6 027 zł tytułem zaliczki na koszt wykonania zastępczego oraz opłaty związanej z wydaniem postanowienia o zastosowaniu wykonania zastępczego w kwocie 6,80 zł. Organ poinformował, że wykonanie zastępcze zostanie zlecone: [...] R.C. ul. [...], [...] Z powodu uchylania się zobowiązanego od zapłaty, PINB wszczął egzekucję w celu wyegzekwowania zaliczki na koszt wykonania zastępczego w wysokości 6 027 zł. Postanowieniem z 21 lipca 2017 r. nr 1820-SEE.710.109.2017 Naczelnik US w [...] postanowił nie przystąpić do egzekucji z uwagi na brak możliwości osiągnięcia kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne. W toku dalszego postępowania egzekucyjnego PINB - działając na podstawie art. 127 i art. 128 § 1 i 2 u.p.e.a. - 22 maja 2025 r. wystawił kolejny tytuł wykonawczy nr 1/2025 i postanowieniem z tego samego dnia nr NB.III.550.3.2017 orzekł, że: 1. wobec niewykonania obowiązku wynikającego z decyzji PWINB z 18 sierpnia 2006 r. utrzymującej w mocy decyzję PINB z 19 czerwca 2006 r. polegającego na rozbiórce drewnianej kładki dla pieszych na rzece [...] w miejscowości P., obowiązek objęty tytułem wykonawczym zostanie w trybie postępowania egzekucyjnego wykonany przez inną osobę zastępczo za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo, oraz 2. wezwał zobowiązanego W.S. do wpłaty kwoty: 1) 12 054 zł tytułem zaliczki na koszt wykonania zastępczego obowiązku (9 800 + 23% VAT = 12 054), 2) 6,80 zł za wydanie postanowienia o zastosowaniu wykonania zastępczego, zgodnie art. 64a § 1 pkt 2 lit. a) u.p.e.a. PINB wskazał, że ww. należności należy wpłacić w terminie 14 dni od daty otrzymania postanowienia na podany rachunek bankowy PINB. Podał też, że wykonanie zastępcze wykona firma [...]. Pouczył, że w przypadku nieuiszczenia należności w terminie zostaną one ściągnięte w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. W uzasadnieniu postanowienia podał, że mając na celu doprowadzenie do wykonania obowiązku, zastosowano kolejny bardziej dotkliwy środek egzekucji administracyjnej, tj. wykonanie zastępcze, bowiem grzywna w celu przymuszenia okazała się nieskuteczna. Na w/w postanowienie PINB W.S. wniósł zażalenie, podnosząc, że sprawa została rozpatrzona przez WSA w Warszawie pod sygn. akt VII SA/Wa 1395/09; Sąd uchylił decyzję o rozbiórce kładki, dlatego też obecne postanowienie jest bezcelowe. PWINB wskazanym na wstępie postanowieniem z 16 lipca 2025 r. - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572, dalej: k.p.a.) - utrzymał w mocy postanowienie PINB z 22 maja 2025 r. Wskazał, że wobec długotrwałego uchylania się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku wynikającego z decyzji PWINB z 18 sierpnia 2006 r., organ I instancji był zobowiązany do przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego. Wobec nieskuteczności zastosowanego środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, PINB przystąpił do zastosowania wykonania zastępczego będącego jednym ze środków egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, którego podstawę prawną stanowią przepisy art. 127-135 u.p.e.a. Zgodnie z art. 127 u.p.e.a., wykonanie zastępcze stosuje się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt. W myśl art. 128 § 1 pkt 1 u.p.e.a., organ I instancji w celu zastosowania wykonania zastępczego doręczył zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego z 19 kwietnia 2017 r. zgodnie z art. 32 u.p.e.a., co jednak nie doprowadziło do wykonania obowiązku, gdyż zobowiązany nie wpłacił zaliczki na koszt wykonania zastępczego. Brak było również możliwości jej wyegzekwowania przez Naczelnika US w [...] z uwagi na brak możliwości osiągnięcia kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne. Postanowienie objęte zażaleniem jest kolejnym postanowieniem o zastosowaniu wykonania zastępczego wydanym w toku administracyjnego postępowania egzekucyjnego. Zostało poprzedzone wydaniem kolejnego tytułu wykonawczego z 22 maja 2025 r. nr 1/2025, który jest niekompletny, gdyż nie zawiera orzeczenia (numeru i daty), z którego wynika nakaz rozbiórki przedmiotowej kładki. Niemniej jednak właściwy kompletny tytuł wykonawczy z 19 kwietnia 2017 r. nr 3/2017 został doręczony zobowiązanemu, a więc brak było potrzeby wystawiania kolejnego tytułu wykonawczego i ponownego doręczania go zobowiązanemu. Okoliczność ta nie ma jednak wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Przed wydaniem postanowienia o wykonaniu zastępczym organ I instancji zwracał się do różnych podmiotów z zapytaniem o możliwość i koszt wykonania zastępczego, w następstwie czego ustalił wykonawcę na wykonanie określonego zakresu robót. W wydanym postanowieniu PINB wskazał przybliżoną kwotę kosztów wykonania zastępczego (zgodnie z art. 128 § 1 u.p.e.a.) i wezwał zobowiązanego do zapłaty zaliczki na poczet koszt wykonania zastępczego pod rygorem egzekucji (art. 128 § 2 u.p.e.a.) Odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniu PWINB wyjaśnił, że postępowanie egzekucyjne było dwukrotnie wstrzymywane przez PWINB postanowieniami z 6 marca 2007 r. oraz z 4 kwietnia 2008 r. Skarżący błędnie wskazał w treści zażalenia, że wyrokiem z 2 grudnia 2009 r. VII SA/Wa 1395/09 WSA w Warszawie uchylił decyzję o rozbiórce kładki, podczas gdy przedmiotem tego wyroku było uchylenie postanowienia GINB z 10 lipca 2009 r. utrzymującego w mocy postanowienie PWINB z 27 maja 2009 r. w przedmiocie odmowy wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Kolejno postanowieniem z 8 lipca 2010 r. PWINB wstrzymał postępowanie egzekucyjne do czasu rozpatrzenia przez GINB wniosku zobowiązanego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PWINB z 18 sierpnia 2006 r. Następnie WSA w Warszawie wyrokiem z 13 lipca 2012 r. VII SA/Wa 617/12 uchylił postanowienia GINB z 16 stycznia 2012 r. utrzymujące w mocy postanowienie PWINB z 1 grudnia 2011 r. w przedmiocie odmowy wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Wyrokiem z 22 stycznia 2016 r. II OSK 1255/14 NSA oddalił skargę kasacyjną zobowiązanego od wyroku WSA w Warszawie z 8 listopada 2013 r. VII SA/Wa 831/13, oddalającego jego skargę na postanowienie GINB z 26 lutego 2013 r. utrzymujące w mocy postanowienie PWINB z 4 stycznia 2013 r. odmawiające wstrzymania postępowania egzekucyjnego w przedmiocie wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji PINB z 19 czerwca 2006 r. Decyzja PINB z 19 czerwca 2006 r. nakazująca zobowiązanemu jako inwestorowi rozbiórkę drewnianej kładki dla pieszych jest zatem ostateczna i podlega egzekucji w trybie u.p.e.a. Wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargą W.S. zaskarżył w całości postanowienie PWINB z 16 lipca 2025 r., zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie skarżonych orzeczeń organów, pomimo naruszenia: 1. art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. polegającego na wydaniu decyzji przez organ I instancji bez powołania biegłego przy oszacowaniu zakresu i kosztów zastępczego wykonania, gdyż w sytuacji gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ powinien zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii, czego w niniejszym postępowaniu nie zrobił, 2. art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. polegającego na braku powiadomienia skarżącego o możliwości zakończenia postępowania egzekucyjnego, przez co organ nie zapewnił stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w tym przed wydaniem decyzji nie umożliwił wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, w szczególności w zakresie oszacowania kosztów zastępczego wykonania. Mając na uwadze powyższe zarzuty wniósł o uchylenie skarżonego postanowienia. Skarżący w uzasadnieniu skargi wskazał, że nie był odpowiednio informowany o fakcie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, skutkiem czego nie był w stanie odnieść się zarówno do zakresu, jak i wartości prac koniecznych do wykonania zastępczego, a powinien mieć prawo wniesienia swojego stanowiska w tak kluczowym aspekcie sprawy. Organ przy wycenie zakresu i kosztów zastępczego wykonania nie oparł się na opinii biegłego, pomimo iż w sprawie konieczna była wiedza specjalistyczna. Tego warunku nie spełniają oferty podmiotów trzecich. W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach). Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie PWINB z 16 lipca 2025 r., utrzymujące w mocy postanowienie PINB z 22 maja 2025 r. co do wykonania zastępczego - za skarżącego, jako zobowiązanego – objętego tytułem wykonawczym z 22 maja 2025 r. obowiązku rozbiórki drewnianej kładki dla pieszych na rzece [...] w miejscowości P. oraz wzywające zobowiązanego do dokonania wpłaty zaliczki w kwocie 12 054 zł tytułem kosztów wykonania zastępczego. Poddawszy zaskarżone postanowienie kontroli w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga jest uzasadniona, aczkolwiek nie z przyczyn w niej podniesionych, ale uwzględnionych przez Sąd z urzędu. W sprawie nie budzi wątpliwości, że na skarżącym – jako inwestorze - ciąży obowiązek rozbiórki drewnianej kładki dla pieszych na rzece [...] w miejscowości P., wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę, co wynika z decyzji PINB z 19 czerwca 2006 r. nr NB.I.7141-1/06/B, utrzymanej w mocy ostateczną decyzją PWINB z 18 sierpnia 2006 r. nr OA-7144/296/21/06. Sąd w pełni podziela zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wyjaśnienia co do wymagalności tego obowiązku wynikające z braku dobrowolnego jego wykonania przez zobowiązanego, nieskuteczności podejmowanych w tym zakresie wcześniej wobec niego czynności egzekucyjnych oraz braku wpływu innych inicjowanych przez skarżącego postępowań administracyjnych i sądowoadministracyjnych. W opisanej sytuacji PINB – jako wierzyciel – zasadnie podjął czynności egzekucyjne zmierzające do przymusowego wykonania obowiązku w drodze wykonania zastępczego, skoro nałożona pierwotnie na skarżącego grzywna w celu przymuszenia okazała się nieskuteczna. Zgodnie z art. 127 u.p.e.a., wykonanie zastępcze stosuje się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt. Stosownie do art. 128 § 1 tej ustawy, w celu zastosowania środka egzekucyjnego określonego w art. 127 organ egzekucyjny doręcza zobowiązanemu: 1) odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32; 2) postanowienie, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym zostanie w trybie postępowania egzekucyjnego wykonany zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo. Postanowienie, o którym mowa w § 1 pkt 2, zawiera również wskazanie przybliżonej kwoty kosztów wykonania zastępczego (art. 128 § 1a), przy czym w postanowieniu o zastosowaniu wykonania zastępczego organ egzekucyjny może wezwać zobowiązanego do wpłacenia w oznaczonym terminie określonej kwoty tytułem zaliczki na koszty wykonania zastępczego, z pouczeniem, że w przypadku niewpłacenia kwoty w tym terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych (art. 128 § 2). Mimo że postanowienie PINB z 22 maja 2025 r. samo w sobie czyniło zadość powyższym wymogom, na przeszkodzie do uznania zgodności z prawem jego oraz utrzymującego go w mocy zaskarżonego postanowienia PWINB z 16 lipca 2025 r. stanęła stwierdzona przez Sąd wadliwość wystawionego względem skarżącego również 22 maja 2025 r. przez PINB tytułu wykonawczego. Elementy składowe tytułu wykonawczego określa art. 27 u.p.e.a. Wg § 1 pkt 3 tego artykułu, należy do nich m.in. treść podlegającego egzekucji obowiązku, podstawa prawna tego obowiązku oraz stwierdzenie, że obowiązek jest wymagalny, a w przypadku egzekucji należności pieniężnej - także określenie jej wysokości i rodzaju, terminu, od którego nalicza się odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie, oraz rodzaju i stawki tych odsetek. W rozpoznawanej sprawie obowiązek podlegający egzekucji ma charakter niepieniężny i jego treść została prawidłowo określona w pkt II.5 tytułu wykonawczego jako "rozbiórka drewnianej kładki dla pieszych na rzece [...] w miejscowości P.", co odpowiada sentencji decyzji PINB z 19 czerwca 2006 r. nr NB.I.7141-1/06/B (utrzymanej w mocy decyzją PWINB z 18 sierpnia 2006 r. nr OA-7144/296/21/06). O ile w tym zakresie spełnia to wymóg z art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a., to nie można tego stwierdzić w odniesieniu do podstawy prawnej tego obowiązku, która identyfikowana jest właśnie poprzez wskazanie orzeczenia (pkt II.2), jego numeru (pkt II.4) i daty wydania (pkt II.3); w okolicznościach sprawy za wypełnienie tego obowiązku nie może być więc uznane powołanie w rubryce II.2. ustawy Prawo budowlane, a w rubryce II.3 daty 7 lipca 1994 r., jako odnoszącej się do dnia uchwalenia tej ustawy. Podanie podstawy prawnej prowadzenia egzekucji uzależnione jest od tego, co jest źródłem obowiązku podlegającego egzekucji. W przypadku gdy obowiązek taki wynika z decyzji administracyjnej, to ona winna zostać wskazana w tytule wykonawczym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2022 r. III FSK 1408/21 - LEX nr 3506045). Skoro zarówno przepis art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. jak i wzór tytułu wykonawczego stosowanego w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym jednoznacznie statuują wymóg jednoczesnego wskazania zarówno treści podlegającego egzekucji obowiązku jak i jego podstawy prawnej, za prawidłowe spełnienie tego wymogu nie może być uznane zamieszczenie w tytule wykonawczym wyłącznie jednego z tych elementów, które jakkolwiek odnoszą się do tej samej kwestii, to wzajemnie się uzupełniają co do jednoznacznej identyfikacji egzekwowanego obowiązku w sposób wykluczający jakiekolwiek wątpliwości co do sposobu i zakresu prowadzenia egzekucji. Trafnie odzwierciedla to wyrok WSA w Rzeszowie z 19 lipca 2022 r. I SA/Rz 257/22 - LEX nr 3372277, wg którego egzekwowany obowiązek musi być wskazany w tytule wykonawczym w sposób niewątpliwy, tj. taki, który wyklucza omyłki w tym zakresie, a także potencjalnie zdublowanie egzekwowanego obowiązku poprzez jego ponowne dochodzenie. W opisanej sytuacji wadliwość wystawionego 22 maja 2025 r. tytułu wykonawczego nie pozwalała uznać prawidłowości i zgodności z prawem opartego na nim postanowienia PINB (z tej samej daty) oraz utrzymującego go w mocy, zaskarżonego postanowienia PWINB z 16 lipca 2025 r. Skutkowało to uchyleniem tych postanowień na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., o czym Sąd orzekł w pkt I sentencji wyroku. Wskazania co do dalszego postępowania dla organów administracji wynikają wprost z przedstawionych powyżej rozważań (wiążących na podstawie art. 153 P.p.s.a.), w ramach których należy także uwzględnić udzielone przed rozpoznaniem skargi i wydaniem wyroku w sprawie wyjaśnienia PWINB (powołującego się na informacje zawarte w piśmie PINB z 3 grudnia 2025 r.), że w związku z pozyskaniem środków pochodzących z rezerwy celowej od Wojewody Podkarpackiego na realizację zadań nadzoru budowlanego w obszarze wykonania zastępczego, drewniana kładka na rzece [...] w miejscowości P. została 18 listopada 2025 r. rozebrana. O należnych skarżącemu kosztach postępowania sądowego – obejmujących uiszczony od skargi wpis sądowy (362 zł) - orzeczono jak w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.