II SA/Rz 1227/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Marcin Kamiński Protokolant sekretarz sądowy Filip Róg po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi J. P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego -skargę oddala- Przedmiot kontroli stanowi postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB) z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] uchylające w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego. Podstawa prawna rozstrzygnięcia organu II instancji wskazuje art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144, art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), zwanej dalej "K.p.a.". Zawiadomieniem z dnia 10 lutego 2016 r. PINB poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie legalności budowy budynków wykorzystywanych do prowadzenia warsztatu samochodowego, usytuowanych na działce nr 1972/2, położonej w W., będącej własnością J. P. W dniu 12 lutego 2016 r. J. P. wniósł o zawieszenie powyższego postępowania. Wskazał, że przed Burmistrzem [...] wszczęte zostało postępowanie w sprawie rozgraniczenia nieruchomości położonych w W., oznaczonych jako działki nr 1973 i 1974 (stanowiących własność K. K. i M. K.) a nieruchomościami sąsiednimi oznaczonymi jako działki nr 1972/2 (stanowiącą jego własność) oraz działką nr 1972/1 (stanowiącą własność jego i Z. P.). Wnioskodawca podał, że postępowanie to zostało zawieszone ze względu na toczące się przed Sądem Rejonowym w [....] (pod sygn. akt [...]) postępowanie o stwierdzenie zasiedzenia przez niego i Z. P. części działki nr 1973. Mając powyższe na uwadze, PINB, postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. zawiesił przedmiotowe postępowanie. W uzasadnieniu podniósł, że budynki, których dotyczy sprawa usytuowane są w granicy działek nr 1972/2 i 1973, a z uwagi na toczące się postępowanie rozgraniczeniowe nie ma pewności co do tego, że w postępowaniu dotyczącym legalności wskazanych obiektów występują wszystkie osoby, których interesów prawnych lub obowiązków dotyczy postępowanie. Do należytego przeprowadzenia postępowania administracyjnego niezbędne jest zaś prawidłowe ustalenie stron tego postępowania. Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie złożyli M. K. i K. K., wnosząc o jego uchylenie z powodu obrazy art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez zastosowanie, w sytuacji gdy brak ku temu przesłanek i niezasadne przyjęcie, że sprawa zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, podczas gdy zakwestionowane postanowienie nie wskazuje od jakiego zagadnienia wstępnego zależy wydanie decyzji. Strona podkreśliła, że krąg podmiotów, których interesów prawnych lub obowiązków dotyczy postępowanie nie wymaga ustalenia. Poza tym, przedmiotem niniejszego postępowania nie jest ustalenie stanu prawnego nieruchomości, a to, czy budynki wykorzystywane do prowadzenia warsztatu samochodowego zostały zbudowane legalnie tj. zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi. Na skutek powyższego środka zaskarżenia WINB uchylił zakwestionowane nim rozstrzygnięcie, podzielając podniesione w tym zażaleniu argumenty. WINB wykluczył możliwość zawieszenia niniejszego postępowania na podstawie art. 98 § 1 K.p.a., bowiem składając zażalenie na postanowienie organu I instancji jedna ze stron tego postępowania wyraziła w ten sposób sprzeciw. Przechodząc z kolei do brzmienia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. WINB wskazał, że pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym winien istnieć związek przyczynowy. Musi mieć on charakter bezpośredni, czego w niniejszym postępowaniu organ I instancji nie wykazał. WINB podkreślił, że zajęcie stanowiska w sprawie legalności i prawidłowości samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych należy do organu nadzoru budowlanego, nie zaś do innego organu czy sądu. Ponadto, krąg podmiotów których interesów prawnych lub obowiązków dotyczy postępowanie niniejsze jest jednoznaczny. Właściciele wskazanych wyżej działek są znani i rozstrzygnięcie Sądu Rejonowego w [...] o zasiedzenie części działki nr 1973 nie zmieni kręgu podmiotów w postępowaniu dotyczącym samowoli. Dlatego też prowadzone przez wskazanym Sądem Rejonowym w [...] postępowanie w sprawie zasiedzenia nieruchomości, na części której samowolnie wybudowano obiekty budowlane nie jest zagadnieniem wstępnym, o którym traktuje art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Od oceny zatem spełnienia ustawowo określonych przesłanek do rozstrzygnięcia sprawy organ nie może się uchylać, jeżeli nie zostało to wyłączone z jego właściwości, oczekując na dokonanie takiej oceny przez inne organy lub sąd. J. P., nie zgadzając się z powyższym postanowieniem WINB, zaskarżył go do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jego uchylenie w całości. Skarżący zarzucił naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez przyjęcie, że w sprawie brak jest przesłanek umożliwiających wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania, kiedy toczy się postępowanie rozgraniczeniowe dotyczące działki nr 1972/2 z działkami sąsiednimi, a na której posadowiono budynki, których legalność jest kontrolowana. Poza tym, toczy się jeszcze sprawa o zasiedzenie nieruchomości oraz zasiedzenie służebności gruntowej przejazdu i przechodu dotyczących nieruchomości będących przedmiotem postępowania o rozgraniczenie. Nadto, skarga zarzuca naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 i art. 107 K.p.a. przez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, dowolne rozpatrzenie materiału dowodowego i podjęcie decyzji z naruszeniem prawa i jego interesu prawnego. Zdaniem skarżącego, istniejąca niepewność co do stanu prawnego nieruchomości nie pozostaje bez znaczenia dla toczącego się postępowania kontrolnego w przedmiocie legalności budynków posadowionych na jego działce. Jedynie bowiem w momencie prawomocnego zakończenia wskazanych w zażaleniu postępowań organ może mieć pewność, czy w postępowaniu biorą udział wszystkie zainteresowane osoby, a zatem prawidłowe było rozstrzygnięcie organu I instancji. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, z przyczyn podanych w uzasadnieniu zakwestionowanego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", sprawowana przez sąd administracyjny kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Przedmiotem analizy w sprawie niniejszej jest postanowienie WINB uchylające postanowienie PINB o zawieszeniu postępowania. Z mocy art. 101 § 3 K.p.a., tego rodzaju rozstrzygnięcie może zostać zakwestionowane w drodze zażalenia. Zgodnie natomiast z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.), kryterium, według którego sąd kontroluje przedmiot skargi stanowi jego zgodność z prawem. Tylko jednak uchybienia wymienione w art. 145 § 1 P.p.s.a. mogą stanowić podstawę stwierdzenia nieważności czy uchylenia zaskarżonego postanowienia. Stwierdzenie więc naruszenia prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy obliguje z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c P.p.s.a. do uchylenia kwestionowanego postanowienia. Tego rodzaju naruszeń prawa, jak też przyczyn nieważności określonych w art. 156 K.p.a. Sąd w niniejszym postępowaniu nie stwierdził, dlatego złożona skarga została oddalona w oparciu o art. 151 P.p.s.a. Jak już wyżej podano, w zawiadomieniu z dnia 10 lutego 2016 r. PINB w [...] poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie legalności budowy budynków wykorzystywanych do prowadzenia warsztatu samochodowego, a usytuowanych na działce nr ewid. 1272/2 w W., stanowiącej własność skarżącego. Na skutek wniosku wymienionego, organ I instancji zawiesił to postępowanie (postanowienie z dnia [...] lutego 2016 r.)- działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. - do czasu ostatecznego zakończenia toczącego się przed Sądem Rejonowym w [...] postępowania o rozgraniczenie działek nr 1972/1 i nr 1972/2 z działkami nr 1973 i nr 1974, położonymi w W. Organ uznał bowiem, że z uwagi na to, iż budynki, których dotyczy niniejsza sprawa usytuowane są w granicy działek nr 1972/2 i nr 1973, nie ma pewności, czy w postępowaniu tym występują wszystkie osoby, których interesów prawnych i obowiązków ono dotyczy. Powołał się także na złożony wniosek o zasiedzenie części własności nieruchomości oznaczonej nr ewid. 1973. Z argumentacją powyższą nie zgodził się organ II instancji, który zakwestionowane zażaleniem K. K. i M. K. postanowienie PINB w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. uchylił w całości. WINB podkreślił, że zajęcie stanowiska w sprawie legalności określonych obiektów budowlanych należy do organu nadzoru budowlanego, nie zaś do innego organu czy sądu. Ponadto, krąg podmiotów, których interesów prawnych lub obowiązków dotyczy postępowanie prowadzone przez PINB w Kolbuszowej jest jednoznaczny, bowiem właściciele działki nr 1972/2 i działki 1973 są znani, a zatem wynik postępowania o zasiedzenie części działki nr 1973 nie zmieni kręgi tych podmiotów. Sąd w składzie niniejszym podziela zapatrywanie WINB wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Przepis, w oparciu o który organ I instancji zawiesił postępowanie w sprawie to art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Stanowi on, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnienie, o którym w nim mowa dotyczy sytuacji, gdy z przepisów prawa materialnego wprost wynika konieczność rozstrzygnięcia określonej kwestii prawnej albo też, kiedy w toku prowadzonego postępowania ujawniły się określone kwestie prawne i dotyczą one istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, a mogą być rozstrzygnięte tylko przez inny organ lub sąd. Organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej musi zatem ustalić związek przyczynowy między rozstrzygnięciem tej sprawy a zagadnieniem wstępnym, przy czym o zależności takiej przesądza brzmienie regulacji materialnoprawnych, a zależność ta musi mieć charakter realny i bezpośredni [por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z 28.05.2008 r. II OSK 1698/07, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl]. Zawieszenie postępowania jest zatem rodzajem przerwy w toczącym się postępowaniu, w czasie której następuje zaniechanie podejmowania czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy. Dlatego też może mieć zastosowanie tylko w sytuacjach szczegółowo wymienionych bądź w K.p.a. bądź też w unormowaniach szczególnych, które winny podlegać wykładni ścieśniającej. Wstrzymuje ono bowiem bieg konkretnej sprawy, która – w myśl art. 12 § 1 K.p.a. winna zostać rozpoznana wnikliwie i szybko. Niniejsza sprawa, jak to już wyżej zaznaczono, dotyczy legalności budowy budynków wykorzystywanych do prowadzenia warsztatu samochodowego, usytuowanych na działce nr ewid. 1972/2 w W., stanowiącej własność J. P. Z postanowienia Burmistrza [...] z dnia 4 grudnia 2015 r. nr [...] wynika, że wszczęte zostało postępowanie rozgraniczeniowe celem ustalenia przebiegu granicy nieruchomości położonej w W., oznaczonej jako działki nr 1973 i nr 1974, stanowiącej własność K. K. i M. K. a nieruchomościami sąsiednimi oznaczonymi jako działka nr 1972/2 (własność J. P.) oraz działka nr 1972/1 (własność Z. P. i J. P.). Postępowanie to zostało zawieszone postanowieniem Burmistrza [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] do czasu prawomocnego zakończenia postępowania o zasiedzenie przez Z. P. i J. P. części nieruchomości oznaczonej jako działka nr 1973 w Widełce (sprawa zarejestrowana pod sygn. akt [...]). Jako strony postępowania dotyczącego legalności budowy budynków znajdujących się na wspomnianej działce nr 1972/2 w W. PINB w [....] oznaczył z kolei m. in. Z. P., J. P., K. K. oraz M. K. Mając więc na uwadze występujące w sprawie okoliczności faktyczne należy stwierdzić, że wynik postępowania rozgraniczeniowego nie ma znaczenia dla możliwości wydania w niej decyzji administracyjnej. Przymiot zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. mogą mieć bowiem tylko rozstrzygnięcia, które warunkują wydanie orzeczenia merytorycznego, a tego rodzaju sytuacja w niniejszej sprawie nie występuje. Rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania nie jest bowiem uwarunkowane koniecznością zakończenia postępowania o zasiedzenie czy postępowania rozgraniczeniowego. Jak bowiem słusznie podniósł WINB, to zadaniem organu nadzoru budowlanego, nie zaś innego organu czy sądu jest zajęcie stanowiska co do legalności określonych obiektów budowlanych. Tę samą myśl wyrazili także składający zażalenie K. K. oraz M. K. stwierdzając, że przedmiotem prowadzonego przez PINB w [...] postępowania kontrolnego nie jest ustalenie stanu prawnego nieruchomości, a ustalenie, czy budynki wykorzystywane do prowadzenia warsztatu samochodowego powstały w sposób odpowiadający regulacjom prawnym, w tym przepisom techniczno-budowlanym. Ponadto, jak to słusznie stwierdził zarówno organ II instancji, jak też wymienieni wyżej składający zażalenie, znany jest krąg stron postępowania tak rozgraniczeniowego, jak i o zasiedzenie oraz postępowania w sprawie niniejszej tj. przed PINB w [...]. W zakresie istotnym dla sprawy krąg ten jest ten sam. Oznacza to więc, że nie istnieje podnoszony przez organ I instancji brak pewności co do tego, czy w postępowaniu tym występują wszystkie osoby, których interesów prawnych lub obowiązków dotyczy to postępowanie. Rację ma ten organ, gdy twierdzi, że należyte przeprowadzenie danego postępowania wymaga prawidłowego ustalenia wszystkich jego stron. Wynika to bowiem jednoznacznie z brzmienia art. 10 § 1 K.p.a., ustanawiającego jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego. Mianowicie, w świetle treści tego przepisu, organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Skoro jednak nie ma wątpliwości co do tego, czy wszystkie właściwe strony biorą udział w postępowaniu prowadzonym przed organem nadzoru budowlanego, to nie istnieją tym samym podstawy do przerywania biegu tegoż postępowania. Dlatego też, w warunkach niniejszej sprawy należało uznać, że rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu o zasiedzenie czy w postępowaniu rozgraniczeniowym nie jest rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, gdyż ustalenie prawnego przebiegu granicy między nieruchomościami nie uniemożliwia kontynuowania postępowania w sprawie legalności budowy określonych obiektów budowlanych i załatwienia istoty sprawy w drodze decyzji (por. wyrok NSA z 30.01.2014 r. II OSK 2082/12, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a przebieg granic wynika z ewidencji gruntów. Organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie dysponuje bowiem możliwością poczynienia stanowczych ustaleń w zakresie zgodności z istotnymi w sprawie unormowaniami i wydania adekwatnego do tych ustaleń rozstrzygnięcia. Skoro zaś pomiędzy postępowaniem wszczętym przez PINB w [...] w dniu 10 lutego 2016 r. a postępowaniami wskazanymi we wniosku o zawieszenie tegoż postępowania nie zachodzi zależność, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., to zasadnym było uchylenie przez WINB rozstrzygnięcia PINB w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. W takiej zaś sytuacji, konieczne stało się oddalenie złożonej w sprawie skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.