II SA/Rz 123/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk/spr./ NSA Maria Piórkowska Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 17 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu -skargę oddala- Decyzją z dnia [...] września 2010 r. znak [...] Wójt Gminy [...] rozpoznając wniosek B. i S. K., działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 ze zm.) oraz art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) ustalił warunki zabudowy dla inwestycji pn. "Budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz drogi wewnętrznej na działce nr ew. 988 położonej w miejscowości W.". Odwołanie od tej decyzji wniósł K. M. podnosząc w nim, że "w warunkach zabudowy jest wpisana służebność drogowa przez działkę nr 986/8, a jest to tylko przejazd do celów rolniczych (...) przechodu i przegonu bydła, a nie do celów zabudowy mieszkaniowej". Wskazał, że dotychczas służebność obejmująca pas o szerokości 2 m wykorzystywana była okazjonalnie na przejazdy do wykonywania upraw i przewozu plonów, a jej wykorzystanie do celów mieszkaniowych "po kilkanaście a nawet kilkadziesiąt razy dziennie" wpłynie na wykluczenie gruntu obciążonego służebnością z produkcji rolnej. W wyniku rozpatrzenia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w oparciu o art. 138 § 2 Kpa oraz art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Nr [...] z przyczyn wziętych pod uwagę z urzędu uchyliło w całości w/w decyzję Wójta Gminy [...], przekazując mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie Kolegium postępowanie przed organem I instancji nie zostało przeprowadzone zgodnie z wymaganiami wynikającymi z ustawy o planowaniu przestrzennym i aktów wykonawczych, skutkując brakiem dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. W szczególności w treści spornej decyzji brak jest ustalenia dotyczącego obowiązującej linii nowej zabudowy. W analizie urbanistycznej stanowiącej załącznik do decyzji wskazano w pkt 3, że kontynuacja linii zabudowy nie dotyczy terenu objętego wnioskiem, gdyż działka wnioskowana pod zabudowę nie przylega do drogi publicznej oraz innych obiektów wymagających ustalenia minimalnych odległości lokalizacji budynku w stosunku do tych obiektów ze względu na ich oddziaływanie lub ochronę. Narusza to § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), który nie zawiera żadnych wyłączeń i ograniczeń od obowiązku ustalenia obowiązującej linii nowej zabudowy. Wydana w sprawie decyzja powinna więc mieć zarówno w części opisowej jak i graficznej stosowne ustalenia w tym zakresie z uwzględnieniem specyfiki nieruchomości, tj. jej kształtu i lokalizacji, związanej z brakiem bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Odnosząc się do zarzutów odwołującego się co do sposobu korzystania z ustanowionej służebności Kolegium uznało je za całkowicie chybione i nie dające podstaw do uznania, że służebność ta nie zapewnia nieruchomości objętej wnioskiem inwestora wystarczającego dostępu do drogi publicznej. Z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie zgodził się K. M., wnosząc na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Analogicznie do zarzutów podniesionych w odwołaniu wskazał w niej, że przejazd przez jego działkę służy wyłącznie celom rolniczym, a nie do budowy osiedla jakie planuje inwestor. Jest to przejazd przez pole uprawiane rolniczo, a "służebność drogowa do celów osiedlowych wymagałaby zmiany użytkowania z pola uprawnego na służebność drogową, gdyż by była wyłączona z produkcji". Dostęp z tego osiedla do drogi publicznej powinien posiadać szerokość nie mniejszą niż 5 m, a pas przejazdu wynosi 2m i jest ograniczony istniejącym ogrodzeniem. Ponadto przejazd samochodów tym pasem będzie miał negatywny wpływ na posadowiony w niewielkiej odległości od niego budynek mieszkalny i garażowy, stanowiący jego własność. W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie decyzji Wójta Gminy i SKO. W odpowiedzi na skargę Kolegium wskazując na tożsamość zarzutów zawartych w odwołaniu i w skardze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację zawartą w objętej nią decyzji. Na tej podstawie wniosło o oddalenie skargi jako niezasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej wykonywaną pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana wg kryterium zgodności z prawem dała podstawę do stwierdzenia, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., z którego wynika, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Ten typ decyzji kasacyjnej może być zastosowany tylko wówczas gdy organ odwoławczy stwierdzi istnienie podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy. Dopuszczalność wydania tego typu decyzji kasacyjnej jest ograniczona przez to, że art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 136 przyjmuje jako przesłankę jej wydania określony zakres czynności postępowania wyjaśniającego, a mianowicie "rozstrzygnięcie sprawy uprzedniego przeprowadzenia posterowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części". Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest możliwy jedynie wyjątkowo stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. "Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie ma obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy" (wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r. II SA/Rz 400/81 ONSA 1981 Nr 2 poz. 88). W sprawie objętej skargą zakwestionowana została decyzja o warunkach zabudowy zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników ukształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, 2) teren ma dostęp do drogi publicznej, 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego, 4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (...), 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym powstałym na tle cytowanego przepisu jego funkcja polega na ochronie ładu przestrzennego. Ma on zatem na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. Określenie w części opisowej takiej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. W myśl § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu przestrzennego zagospodarowania przestrzennego – w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 15. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem niemniejszej jednak niż 50 metrów. Mając na uwadze treść cytowanych przepisów zasadnym jest stanowisko organu odwoławczego, iż wydana decyzja o warunkach zabudowy nie zawiera rozważań w tym zakresie. Uzupełnienie zaś tych braków nie może być dokonane przez organ odwoławczy ze względu na treść art. 136 k.p.a. oraz podstawową zasadę dwuinstancyjności. Zarzuty skargi nie wskazują na te naruszenia lecz fakt, że Sąd nie jest związany zarzutami skargi pozwalają na kontrolę decyzji w takim zakresie. Sąd natomiast podziela stanowisko organu odwoławczego w zakresie dostępności do drogi publicznej. Z tych względów na zasadzie art. 151 P.p.s.a Sąd skargę oddalił.