II SA/Rz 1230/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2015 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w [...] na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji udzielającej zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach -skargę oddala- Przedmiotem skargi A. sp. z o.o. z/s [...] (dalej: "Spółka") jest decyzja Dyrektora Izby Celnej [...] (dalej również: "Dyrektor" lub "DIC") z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...], w przedmiocie odmowy zmiany decyzji udzielającej zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach, którą wydano w następującym stanie sprawy: Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] Dyrektor Izby Skarbowej [...] udzielił Spółce zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, w 62 punktach zlokalizowanych na terenie województwa [...]. W podaniu z dnia 28 września 2009 r. skierowanym do Dyrektora Izby Skarbowej [...], Spółka zawarła żądanie zmiany powyższej decyzji w zakresie lokalizacji punktów gier wymienionych w pozycji 43 i 44 załącznika nr 1 do decyzji. Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Dyrektor Izby Celnej [...] odmówił Spółce dokonania żądanej zmiany Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją skarżonego organu z dnia [...] maja 2010 r. Wyrokiem z dnia 27 grudnia 2012 r. o sygn. II SA/Rz 1028/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił obie wskazane wyżej decyzje wydane w przedmiocie odmowy zmiany decyzji, z powodu niedokonania przez organ oceny technicznego charakteru przepisów u.g.h., w rozumieniu dyrektywy nr 98/34/WE z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad społeczeństwa informacyjnego. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzja z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], Dyrektor Izby Celnej [...] ponownie odmówił skarżącej zmiany opisanego wyżej zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach, poprzez dziane lokalizacji punktów gier. W uzasadnieniu podał, że niezależnie od obowiązującego stanu prawnego nie mógł uwzględnić żądania Spółki, gdyż ustalił, że lokal mieszczący się pod tym samym adresem, co zgłoszony przez skarżącą punkt gier, objęty jest już wcześniejszym wnioskiem innego podmiotu o wydanie zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach. Niemniej podał, że zasady zmiany zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie u.g.h. uregulowano w art. 135 tej ustawy, przy czym art. 135 ust. 2 wprowadził zakaz zmiany zezwoleń w zakresie miejsca urządzania gier. Powołany art. 135 ust. 2 był przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 23 lipca 2013 r. sygn. P.4/11 orzekł, że jest on zgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a regulacja w nim zawarta nie narusza zasady ochrony interesów w toku. Odnosząc się zaś do zagadnienia notyfikacji Komisji Europejskiej projektu ustawy o grach hazardowych, a ściślej – jej braku, a to w kontekście wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r. wydanego w połączonych sprawach C-213/11, C-214/1 i C-217/11 podał, że przepis art. 135 ust. 2 u.g.h. nie ma charakteru technicznego w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE, jako że niemożliwość zmiany lokalizacji automatu nie łączy się z zakazem sprzedaży automatów, a jedynie określa szczególny sposób korzystania z nich. Automaty te mogą być nadal wykorzystywane np. w kasynach gier po ich odpowiednim przeprogramowaniu, albo zbyte w krajach, w których możliwe jest prowadzenie działalności w zakresie gier hazardowych. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej Spółki, powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. DIC utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2014 r., podzielając i powtarzając w całości stanowisko wyrażone z zaskarżonej decyzji pierwszoinstancyjnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej jej decyzji Dyrektora Izby Celnej [...]. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: I. art. 1 pkt 11 oraz art. 8 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy nr 98/34/WE w zw. z wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r. wydanego w połączonych sprawach C-213/11, C-214/1 i C-217/11, poprzez błędne uznanie, że przepis art. 135 ust. 2 u.g.h. nie stanowi przepisu technicznego w rozumieniu dyrektywy, i jako taki nie podlegał obowiązkowi notyfikacji, a w konsekwencji jego nielegalne zastosowanie zamiast odmowy zastosowania; II. art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. Z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) – dalej: "p.p.s.a." poprzez niezastosowanie się przez DIC do oceny prawnej dopuszczalności stosowania przepisów technicznych, co do których nie dochowano obowiązku notyfikacji, wyrażonej w wyroku WSA w Rzeszowie. W skardze pełnomocnik Spółki zawarł obszerne uzasadnienie wyżej przytoczonych zarzutów. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 – określanej dalej jako "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie natomiast z art. 145 P.p.s.a., sąd obowiązany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Dyrektora Izby Celnej [...] o odmowie zmiany zezwolenia wydanego przez Dyrektora Izby Skarbowej [...] z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...], udzielonego A. Sp. z o.o. na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, poprzez zmianę lokalizacji punktów gier. Stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości i może stanowić podstawę wyrokowania. Zaskarżona do WSA decyzja została oparta na art. 135 ust. 2 u.g.h. Spółka konsekwentnie zarzuca Organom Służby Celnej zastosowanie powyższej regulacji pomimo, że jej zdaniem to unormowanie ma charakter techniczny w rozumieniu przepisów UE, co z kolei stanowiło przeszkodę w skutecznym jej zastosowaniu a więc wydaniu decyzji o odmowie zmiany zezwolenia. Wobec sformułowanych w skardze zarzutu, przypomnieć należy, że według treści art. 135 ust. 2 u.g.h. zmiana zezwolenia nie może obejmować zmiany miejsc urządzania gier, z wyjątkiem zmniejszenia liczby punktów gier na automatach o niskich wygranych. Zgodnie z art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE "przepisy techniczne" to specyfikacje techniczne i inne wymagania bądź zasady dotyczące usług, włącznie z odpowiednimi przepisami administracyjnymi, których przestrzeganie jest obowiązkowe, de iure lub de facto, w przypadku wprowadzenia do obrotu, świadczenia usługi, ustanowienia operatora usług lub stosowania w Państwie Członkowskim lub na przeważającej jego części, jak również przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne Państw Członkowskich, z wyjątkiem określonych w art. 10, zakazujące produkcji, przywozu, wprowadzania do obrotu i stosowania produktu lub zakazujące świadczenia bądź korzystania z usługi lub ustanawiania dostawcy usług. TSUE w sentencji wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. stwierdził, że "art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego, ostatnio zmienionej dyrektywą Rady 2006/96/WE z dnia 20 listopada 2006 r., należy interpretować w ten sposób, że przepisy krajowe tego rodzaju jak przepisy ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalnie "przepisy techniczne" w rozumieniu tego przepisu, w związku z czym ich projekt powinien zostać przekazany Komisji, zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy wskazanej dyrektywy, w wypadku ustalenia, iż przepisy te wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów. Dokonanie tego ustalenia należy do sądu krajowego." Jednocześnie TSUE nie wskazał wprost, jakie przepisy u.g.h. należy uznać za przepisy techniczne. Nie przesądził także ich technicznego charakteru stwierdzając, że analizowane przepisy u.g.h. stanowią potencjalnie, a więc wyłącznie hipotetycznie przepisy technicznie. Przesłanką umożliwiającą właściwą ocenę technicznego charakteru art. 135 ust. 2 u.g.h., powinno być zdaniem Sądu ustalenie czy przepis ten wprowadza warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów, których definicję wyraża art. 1 pkt 1 przytoczonej wyżej dyrektywa 98/34/WE. Pamiętać wypada, iż produkt, czyli w niniejszej sprawie automat do gier, po przeprogramowaniu może być wykorzystywany do urządzania na nim gier wysoko i nisko hazardowych, a także i gier zręcznościowych. WSA podziela stanowisko NSA zawarte w wyroku z dnia 25 listopada 2015 r., sygn. II GSK 181/14 (publ. w CBOIS), iż wyrażone w art. 135 ust. 2 u.g.h. uregulowanie uniemożliwiające dokonanie zmiany zezwolenia w zakresie odnoszącym się do miejsca prowadzenia gier, nie ma samodzielnego i istotnego wpływu, zarówno na właściwości, jak i na sprzedaż produktów, tj. innymi słowy, na właściwości i sprzedaż automatów do gier. Art. 135 ust. 2, jak również pozostałe przepisy przejściowe u.g.h., nie nakładają żadnych ograniczeń odnośnie do liczby funkcjonujących punktów gry i liczby automatów, jakie mogą być w tych punktach używane, aż do czasu wygaśnięcia zezwoleń, ani też odnośnie do przyszłej liczby kasyn oraz liczby automatów, które mogą być w nich używane. Tego rodzaju ograniczenia wynikają bowiem z innych przepisów ustawy o grach hazardowych, a mianowicie z tych, z których wynika, że prowadzenie gier na automatach dozwolone jest wyłącznie w kasynach gry. Dodać też wypada, że dnia 3 września 2015 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 12 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1201). Nastąpiło to po wcześniejszym notyfikowaniu projektu ustawy o zmianie Komisji Europejskiej, co nastąpiło w dniu 5 listopada 2014 r. pod numerem 2014/0537/PL zgodnie z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz. U. Nr 239, poz. 2039 oraz z 2004 r. Nr 65, poz. 597), które wdraża dyrektywę 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającą procedurę udzielania informacji w zakresie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego. Przepis art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 12 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1201), której projekt notyfikowano Komisji Europejskiej stanowi, że Zmiana zezwolenia nie może obejmować zmiany miejsc urządzania gier, z wyjątkiem zmniejszenia liczby punktów gier na automatach o niskich wygranych. Nie budzi najmniejszych wątpliwości, że norma wynikająca z tego przepisu w pełni odpowiada treści art. 135 ust. 2 u.g.h. sprzed nowelizacji, a więc w dniu wydawania zaskarżonej do WSA decyzji DIC. Dlatego trafnie skonstatował WSA w Krakowie w wyroku z dnia 6 listopada 2015 r. sygn. III SA/Kr 713/15 (opubl. w CBOIS), że skoro przepis art. 135 ust. 2 u.g.h. w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, jak i w brzmieniu zaproponowanym w projekcie zmiany ustawy o grach hazardowych, ma w istocie taki sam sens i wynika z niego taka sama norma prawna, to wejście w życie ustawy nowelizującej, której projekt notyfikowanego Komisji Europejskiej, oznacza nie tylko zachowanie ciągłości normy prawnej, lecz i potwierdzenie jej zgodności również z unijnym porządkiem prawnym. Ponadto, nawet przyjęcie za skarżącą Spółką stanowiska o tym, że art. 135 ust. 2 u.g.h. stanowi normę techniczną, a zatem winien podlegać notyfikacji, nie eliminuje automatycznie tej regulacji z krajowego porządku prawnego. W wyroku z dnia 11 marca 2015 r. sygn. akt P. 4/14 Trybunał Konstytucyjny uznał, że notyfikacja przepisów technicznych, o których mowa w dyrektywie 98/34/WE i rozporządzeniu w sprawie notyfikacji, nie stanowi elementu konstytucyjnego trybu ustawodawczego. Zdaniem Sądu nie został także naruszony przez Organy przepis art. 153 p.p.s.a. Otóż przepis ten w chwili podejmowania kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowił, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. WSA w Rzeszowie w prawomocnym wyroku z dnia 27 grudnia 2012 r. o sygn. II SA/Rz 1028/12, nie przesądził w sposób ostateczny o tym, że art. 135 ust. 2 u.g.h. czy jakikolwiek inny przepis tej ustawy, ma charakter techniczny a wobec tego wymagał dokonania notyfikacji. W powyższym orzeczeniu stwierdzono, że braki postępowania wyjaśniającego polegające na nie wyjaśnieniu wpływu zmian wprowadzonych u.g.h. na właściwości lub sprzedaż produktów, jakimi są automaty o niskich wygranych musi prowadzić do stwierdzenia, że ten brak mógł skutkować wadliwym zastosowaniem prawa materialnego przez nieuwzględnienie potrzeby notyfikacji takich przepisów na etapie ich tworzenia. Według WSA, DIC wykonał w pełni wytyczne wynikające z tego wyroku, bowiem w swej decyzji obszernie i przekonująco wyjaśnił kwestie technicznego charakteru przepisu przejściowego u.g.h. w postaci art.135 ust. 2 u.g.h. Organ stwierdza na podstawie przeprowadzonej pod tym kątem analizy, że przepisy u.g.h. w postaci art. 135 ust. 2, nie wywarły wpływu na właściwości automatów o niskich wygranych, co potwierdza tezę wyroku TSUE z dnia 19 lipca 2012 r. Wykazano również ponad wszelką wątpliwość, że statystyczne i gospodarcze dane obrazujące sytuacje automatów do gier w okresie po wejściu w życie u.g.h. nie potwierdziły tezy o tym, że obrót automatami uległ takim zmianom, na które nie mógłby zareagować rozsądny przedsiębiorca. Wykonanie wytycznych prawomocnego wyroku, nie pozwoliło więc uznać zarzutu skargi opartego na naruszeniu przez Organ art. 153 p.p.s.a. Wykazanie przez DIC legalności wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, nie pozwoliło WSA podzielić wyrażonych w skardze zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego. Sąd działając z urzędu również nie dostrzegł takich naruszeń prawa, które uzasadniałyby skorzystanie z posiadanych uprawnień kasacyjnych. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja DIC odpowiada prawu. Dlatego skargę jako niezasadną Sąd oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.