II SA/Rz 1231/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ WSA Paweł Zaborniak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi B. Z. na decyzje Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] nakazującą B.Z. (dalej: "skarżący") rozbiórkę obiektu budowlanego położonego na działce nr 3528 w Ś. W podstawie prawnej organ wskazał art 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "K.p.a."), art 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane ( Dz.U. z 1974 r. Nr 38 poz. 229 ze zm.; dalej: "P.b. z 1974 r.") w zw. z art 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz.U. z 2017 r., poz. 1332; dalej: "P.b.") Przedmiotem postępowania jest obiekt budowlany o wymiarach 5,08x11,25 m i wysokości 5,55 m (w najwyższym punkcie) usytuowany na działce nr 3528 w Świlczy w narożu z działką nr 3529 i nr 3532. Konstrukcję obiektu stanowią żelbetowe słupy, wypełnienie ścian: od strony działki nr 3529 - płyty eternitowe do wysokości ok.0,97 m, na pozostałej wysokości (ok.4,0 m) wypełnienie z desek; od strony działki nr 3532 ściana wypełniona jest do wysokości ok.1,8 m płytami żelbetowymi, na pozostałej wysokości (ok.3,0 m) wypełnienie stanowią deski, w ścianie tej znajduje się okno o wymiarach 0,7x1,2 m; od strony własnej działki (strona zachodnia) ściana obłożona jest arkuszami, od strony wschodniej obiekt nie ma ściany - brak wypełnienia. Obiekt pokryty jest dachem o konstrukcji stalowej i pokryciu z blachy trapezowej. Dach jest jednospadowy wsparty z jednej strony na żelbetowych słupach z drugiej strony na murowanej ścianie sąsiedniego budynku (stodoły). Spadek dachu w kierunku działki nr 3529. Wewnątrz obiektu wykonana jest betonowa posadzka. Służy do przechowywania maszyn rolniczych. Na podstawie pomiarów w terenie ich naniesienia na szkicu sporządzonym na aktualnej mapie geodezyjnej organ stwierdził, że opisany obiekt zlokalizowany jest w odległości ok. 0, 5 do 1 5 m od granicy z działką nr 3529 i w odległości ok. 1,5 do 2,0 m od drogi gminnej. Na podstawie oświadczenia B. Z. oraz zeznań świadków: J. M., M. S., F. Z. i E. W., organ I instancji przyjął, że budynek został zrealizowany około 1990 r. jako odtworzenie- odbudowa istniejącej w miejscu chlewni, która z uwagi na zły stan techniczny została wyburzona. Organ zakwalifikował powyższy obiekt jako wiatę - zadaszenie na słupach obudowane z trzech stron lekkimi ściankami - deskami, z czwartej strony (od strony własnej działki) brak ściany. Powierzchnia zabudowy 5,10x11,25 m = 57,15 m2. Budowa (odbudowa), tego rodzaju obiektu, obecnie jak i w dacie wzniesienia wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Organ wskazał, że na podstawie art. 28 ust.1 P.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji pozwolenia na budowę, z zastrzeżeniem art.29-31. W artykule art.29 ust. 1 i ust.2 wyszczególniono obiekty budowlane i rodzaje robót budowlanych, które są zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W art.30 w/w ustawy wymienione są obiekty i roboty budowlane, które mogą być wykonywane na podstawie zgłoszenia. Wyszczególnienia te nie obejmują budowy (odbudowy) wiaty o powierzchni zabudowy powyżej 50 m2. Podobnie w art. 28 ust.1 P.b. z 1974 (obowiązującego w czasie budowy przedmiotowego obiektu) roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek można było rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Wyjątki przewidywało rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz.U. z 1975 r., Nr 8, poz.48), które określało m.in. zakres, warunki i tryb uzyskiwania pozwolenia na budowę oraz rodzaje robót budowlanych zwolnionych od obowiązku uzyskiwania pozwolenia na budowę. Nie obejmowało ono tego typu budynków- w § 44 ust.2 w/w rozporządzenia. W świetle powyższego organ I instancji stwierdził, że zgodnie z art.103 ust.2 P.b. należy stosować przepisy P.b. z 1974 r., w tym art 37 ust. 1. Artykuł ten stanowi: Obiekty budowlane lub ich części wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy podlegają przymusowej rozbiórce (...), gdy terenowy organ administracji państwowej stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: - znajduje się w terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę lub - powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Zdaniem organu I instancji usytuowanie obiektu bezpośrednio przy granicy działki pogarsza warunki użytkowe otoczenia, ograniczając zabudowę działki sąsiedniej, może też powodować zagrożenie pożarowe. Aby wyeliminować wpływ w/w obiektu na sąsiednie nieruchomości, a co za tym idzie wykluczyć niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia, a także wyeliminować ewentualne zagrożenia pożarowe - należałoby zdaniem organu dokonać zmian i przeróbek, w celu jego doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, a w szczególności do stanu zgodnego z wymogami bezpieczeństwa pożarowego, zawartymi w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (jedn. tekst Dz.U. z 2015 r., poz.1422 ze zm.). Przytaczając treść § 272 ust.3 rozporządzenia wskazał, że każdy budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy działki powinien mieć od strony działki odporności sąsiedniej ścianę oddzielenia pożarowego o klasie ogniowej określonej w § 232 ust.4 i 5. Ponadto przepisy rozporządzenia w §12 ust.3. pkt.4 dopuszczają możliwość sytuowania budynku gospodarczego i garażu o długości mniejszej niż 5,5 m i wysokości mniejszej niż 3 m bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m (...) ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych. Przepisy te jednocześnie zastrzegają konieczność zachowania wymogów wynikających z uregulowań zawartych w §271-273 w/w rozporządzenia, czyli usytuowania budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe. Tymczasem przedmiotowy obiekt usytuowany jest przy granicy z działką sąsiednią ścianą o długości 11,25 m i posiada wysokość do 5,55 m. W skardze do Sądu skarżący podniósł, że nie zgadza się z decyzją nakazująca mu rozbiórkę. Wskazał, że jest w stanie podjąć wszelkie czynności zmierzające do legalizacji obiektu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Orzeczenia te bowiem naruszają przepisy prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, jak też przepisy postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. 2017 r., poz. 1369; dalej P.p.s.a.). Na wstępie niniejszych rozważań należy podkreślić, że ustalenia organów co do charakteru obiektu będącego przedmiotem postępowania, daty jego powstania nie budzą wątpliwości. Trafnie organy nadzoru budowlanego uznały, iż wybudowana wiata nie jest budynkiem w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 2 P.b. Zgodnie z treścią art. 3 pkt 2 wskazanej ustawy budynkiem jest tylko taki obiekt budowlany, który łącznie spełnia następujące warunki: jest trwale związany z gruntem, jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, a także posiada fundamenty i dach. Powyższe prowadzi do wniosku, iż (a contrario) obiekt budowlany zaprojektowany (wykonany) bez przegród zewnętrznych, fundamentów bądź bez dachu lub niezwiązany trwale z gruntem, nie odpowiada określonym w komentowanym przepisie warunkom i w związku z tym nie może być uznany za budynek. (vide: Z. Niewiadomski. Prawo budowlane. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 43). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż przedmiotowa wiata nie posiada wszystkich cech, które charakteryzują budynek. Bezspornym jest, iż wiata posiada dach. Jednakże nie spełnione są pozostałe warunki do uznania jej za budynek tj. nie posiada wszystkich ścian osłonowych, a tym samym nie jest wydzielona z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych. Opisywany obiekt budowlany nie spełnia zatem wszystkich warunków, które w świetle art. 3 pkt 2 P.b. pozwalałyby uznać ją za budynek, brak w nim wszystkich ścian determinuje jego charakter jako wiaty i prowadzi do konkluzji, że należy ona do kategorii budowli (art. 3 pkt 3 P.b.), a nie budynków (vide: wyrok WSA w Olsztynie z 05.02.2008 roku, II SA/Ol 1123/07, LEX nr 347891). Materialnoprawną podstawą kontrolowanych decyzji był c stosowany w zw. z art. 103 ust. 2 P.b. art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24.10.1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229). Przepis ten stanowi, że obiekty budowlane lub ich części (...) wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce wówczas, gdy powodują (...) niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Stwierdzić zatem należy, iż normatywne przesłanki orzeczenia nakazu rozbiórki w oparciu o powołany wyżej przepis obligują orzekające w tym przedmiocie organy nadzoru budowlanego do dokładnego zbadania, a przez to także wykazania, że sporny obiekt budowlany generuje realnie zagrożenie dla mienia lub ludzi, względnie, w sposób niedopuszczalny pogarsza warunki zdrowotne lub użytkowe otoczenia, w którym się znajduje. Zauważyć także trzeba, iż stwierdzenie wystąpienia określonych we wskazanym przepisie przesłanek wymaga konkretyzacji i oceny wielu elementów i czynników, wpływających na wskazane w nim dobra. W rachubę wchodzić mogą m.in. takie kwestie jak określenie charakteru (rodzaju) niebezpieczeństwa grożącego ludziom lub mieniu, a stwarzanego przez wybudowany obiekt, czy też intensywność pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych otoczenia. Ta ostatnia okoliczność winna być odnoszona np. do charakteru miejsca, w którym znajduje się przedmiotowy obiekt, czy też czasu oddziaływania. Pozwoliłoby to bowiem ustalić, czy pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych otoczenia ma charakter pogorszenia "niedopuszczalnego" właśnie z uwagi na przeznaczenie terenu, zabudowę okolicy występującej w otoczeniu spornego obiektu, czy też skali (zakresu) negatywnych jego oddziaływań. Wykazanie powyższych kwestii winno być dokonane w oparciu o kompleksowo zgromadzony i rzetelnie oceniony materiał dowodowy (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.). Mając powyższe na uwadze zauważyć należy, że zasadniczym motywem przyjęcia przez orzekające organy administracji, iż w sprawie wystąpiły przesłanki określone w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. było ustalenie, że usytuowanie spornej wiaty narusza przepisy techniczno-budowlane, tj. normy odległościowe od granicy z działką sąsiednią, jest uciążliwe dla właścicieli działki sąsiedniej, gdyż ogranicza możliwość jej zabudowy, pogarsza warunki użytkowe dla otoczenia, generuje zagrożenie pożarowe. Twierdzenia te nie spełniają wymogów, o których była mowa wyżej. Samo naruszenie przepisów techniczno-budowlanych nie stanowi jeszcze usprawiedliwionego motywu do wydania orzeczenia w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt 2 wskazanej ustawy. Brak jest podstaw do tego aby przyjmować, że samo naruszenie przepisów techniczno-budowlanych, nawet takich, których celem jest zapewnienie bezpieczeństwa użytkowania obiektu budowlanego, stanowi już o tym, że została spełniona wyżej wskazywana przesłanka nakazu rozbiórki. Utożsamianie naruszenia przepisów technicznych z powoływanymi powyżej ustawowymi warunkami wydania decyzji oznaczałoby wyjaśnianie wyrażeń ustawowych przez przepisy wykonawcze, bez wyraźnej do tego delegacji. Również kwestia "uciążliwości" zrealizowanego obiektu w stosunku do "właściciela sąsiedniej działki", nie przesądza jeszcze o normatywnych przesłankach do orzeczenia nakazu rozbiórki. Przepis art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. wymaga bowiem aby wybudowany niezgodnie z przepisami obiekt generował "niedopuszczalne" pogorszenie warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia, co nie jest równoznaczne z samym pogorszeniem warunków dla otoczenia. Oceniając zaś to, czy w sprawie wystąpiła wskazana wyżej przesłanka nie wystarczy w sposób całkowicie dowolny, bez jakichkolwiek argumentów przyjąć tezę o ograniczeniu możliwości zabudowy działki sąsiada. Nadto, organy administracji w przyjętych motywach rozstrzygnięcia nie uwzględniły tego, że sporny obiekt funkcjonuje już od około 30 lat. Skoro tak, to powstaje pytanie o to, czy zakres i sposób oddziaływania zwiększyły się w czasie poprzedzającym wszczęcie kontrolowanego postępowania, czy też oddziaływanie to od lat pozostaje niezmienne. Jedynie wykazanie przez organy nadzoru budowlanego tego, iż w sprawie ma miejsce "niedopuszczalne" tj. naganne i ponadprzeciętne oddziaływanie spornej wiaty, rzutujące przy tym na pogorszenie warunków zdrowotnych ludzi lub użytkowych otoczenia, stanowić będzie o realizacji ustawowej przesłanki orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Ani WINB ani też organ I instancji powyższych ustaleń nie dokonały. Powyższe świadczy o naruszeniu art. 77 § 1 K.p.a. Wystąpienie jednego z wymienionych wyżej stanów musi być wykazane w sposób nie budzący wątpliwości. Nie wystarczy podanie, że wystąpiło samo zagrożenie, lecz należy je ściśle określić i podać, w jakich okolicznościach organ tego zagrożenia upatruje. Zagrożenie musi być realne, a nie tylko teoretyczne. Decyzja o przymusowej rozbiórce wydana z mocy art. 37 ust. 1 pkt 2 P.b. z 1974 r. znajdzie zastosowanie tylko wtedy, gdy jest taka absolutna konieczność, a w szczególności wtedy, gdy niewątpliwym będzie, iż brak jest możliwości usunięcia powołanych w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy pogorszeń, czy zagrożeń w trybie określonym w art. 40 (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 maja 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 140/14, LEX nr 1476906). Organy uzasadniły w kontrolowanej sprawie wystąpienie przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego z 1974 r. naruszeniem przepisu § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Uszło jednak uwadze organów procedujących w tej sprawie, że hipoteza § 12 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) obejmuje tylko budynki. Przepis § 2 ust. 1 powyższego rozporządzenia w zakresie budowli tylko wtedy pozwala na zastosowanie przepisów rozporządzenia do budowli, gdy przepis szczególny omawianego rozporządzenia nie zawęża swego zakresu przedmiotowego do budynków. Z takim szczegółowym unormowaniem mamy do czynienia w przypadku przepisu § 12 rozporządzenia. Usytuowanie wiaty do nieruchomości sąsiedniej nie wyklucza zatem z góry możliwości legalizacji (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 8 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1642/11). Argumentacja organów w tym zakresie jest więc chybiona. Wykluczenie przez organy a priori możliwości uzyskania zgodności przedmiotowej wiaty z przepisami cyt. Rozporządzenia także w zakresie ochrony przeciwpożarowej nie zostało przez Sąd zaakceptowane. Argumentacja organów w tej mierze jest zbyt ogólnikowa. Organy nie wzięły pod uwagę możliwości rozbiórki ścianek wiaty i zmiany charakteru obiektu budowlanego – nie pełniłby on funkcji budynku gospodarczego z konsekwencjami z § 2 ust. 1 Rozporządzenia. Deklaracje wymiany materiału takiego obicia czy całkowitego jego usunięcia złożył w skardze skarżący. Tak więc konstatacja organów nadzoru budowlanego, sprzeczność z przepisami technicznobudowlanymi także w zakresie ochrony przeciwpożarowej jest równoznaczna z zaistnieniem przesłanek z art. 37 ust. 2 pkt 1 p.b. z 1974 r. oraz brak możliwości doprowadzenia obiektu budowlanego do zgodności z przepisami technicznobudowlanymi w trybie art. 40 p.b. z 1974 r. jest wadliwa. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy będą miały na względzie treść niniejszego uzasadnienia.