II SA/Rz 1232/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk NSA Małgorzata Wolska /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 marca 2014 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu -skargę oddala- Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...] ustalającą na wniosek G. G. i S. G. warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: budynek mieszkalny jednorodzinny i zbiornik bezodpływowy na nieczystości i ciekłe, na działce nr ewid. 1835/2, położonej w miejscowości K., gmina [...] Jako jej podstawę prawną organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla wymienionej wyżej inwestycji toczyło się na wniosek G. i S. G. Po przeprowadzeniu postępowania i dokonaniu niezbędnych uzgodnień, Burmistrz [...] decyzją z dnia [...] października 2011 r. ([...]) a następnie decyzją z dnia [...] października 2012 r. ([...]) ustalił warunki zabudowy na wyżej opisane zamierzenie inwestycyjne. Wskutek wniesionych odwołań decyzje te zostały przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, odpowiednio decyzjami z dnia [...] grudnia 2011 r. ([...]) i z dnia [...] listopada 2012 r. ([...]), uchylone a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania i dokonaniu stosownych uzgodnień decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] Burmistrz [...] ustalił sposób zagospodarowania i warunki zabudowy dla inwestycji pod nazwą: budynek mieszkalny jednorodzinny i zbiornik bezodpływowy na nieczystości ciekłe, na działce nr ewid. 1835/2, położonej w miejscowości K., gmina [...] W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że na terenie objętym wnioskiem brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i brak jest obowiązku jego sporządzania. Teren inwestycji spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm. - zwana dalej "upzp"). Planowana inwestycja będzie uzupełnieniem istniejącej zabudowy oraz kontynuacją zagospodarowania działek sąsiednich. Zamierzona inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi, nie jest zaliczana do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Teren inwestycji leży w obrębie obszaru "Natura 2000", co uwzględniono w ustalonych warunkach zabudowy. Planowane przedsięwzięcie nie wpłynie negatywnie na stan siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony został wyznaczony obszar "Natura 2000". Na terenie inwestycji nie występują obiekty objęte ochroną dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, teren położony poza obszarem górniczym, nie jest narażony na niebezpieczeństwo powodzi i zagrożony osuwaniem się mas ziemnych, na tym terenie nie przewiduje się realizacji inwestycji publicznych o znaczeniu ponadlokalnym. Projekt decyzji sporządzony został przez osobę uprawnioną, członka [...] Okręgowej Izby Architektów i uzgodniony z właściwymi organami w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych (postanowienie Starosty [...] z [...].05.2013 r.) oraz w zakresie melioracji wodnych, a także z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska. Odwołanie od powyższej decyzji złożył A. B. – w imieniu którego działa C. B., wnosząc o jej uchylenie. Wskazał, że przed Sądem Rejonowym w [...] toczy się postępowanie o ustalenie na jego rzecz służebności przechodu przez działki nr 1833 (będącej własnością Gminy) oraz nr 1835/2. Powyższe powoduje, że nie można wykluczyć naruszenia interesu osób trzecich, w zakresie zagospodarowania i użytkowania terenów sąsiednich. W jego ocenie orzeczenie sądu powszechnego, będzie miało wpływ na wynik prowadzonej sprawy, dlatego wnioskuje o jej zawieszenie. Dodatkowo wskazał, że załącznik graficzny do decyzji o warunkach zabudowy oraz załącznik nr 2 są sprzeczne z kopią mapy ewidencyjnej ark. 8 skala 1:2000. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium powołując się na treść art. 61 ust. 1 pkt 1-5 oraz art. 61 ust. 6 upzp podniosło, że wydana decyzja jest zgodna z wymogami zawartymi w tych przepisach. Podało, że w okolicznościach sprawy sporną kwestią jest planowana inwestycja oraz możliwość ustanowienia służebności gruntowej na działce objętej ustaleniem warunków zabudowy. SKO wyjaśniło, że położona w obrębie analizowanego terenu zabudowa to zagrodowa i mieszkaniowa jednorodzinna z towarzyszącymi budynkami gospodarczymi i garażowymi. Zagospodarowanie działek sąsiednich obejmuje również zabudowania gospodarcze i garażowe. Objęta planowaną inwestycją działka oraz położone wokół niej sąsiednie działki, mają dostęp komunikacyjny do drogi publicznej (DK nr 9), poprzez drogi wewnętrzne. Działka ma możliwość zaopatrzenia w wodę i energię elektryczną z istniejących sieci (warunki określone z gestorami sieci). Kolegium podkreśliło, że w decyzji organu I instancji wyraźnie zaznaczono, że przy zagospodarowaniu działki należy uwzględnić obciążenie działki służebnością gruntową, zgodnie z wyrokiem sądu. Określono gabaryty i formę architektoniczną planowanego budynku mieszkalnego, projektowanego zbiornika na nieczystości ciekłe. Odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium za niezasadny uznało wniosek o zawieszenie postępowania. Podało, że na etapie warunków zabudowy nie jest ustalany konkretny przebieg i umiejscowienie planowanej inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy nie ustala nadto przyszłych zasad podziału działki a wskazuje ogólnie, określone przepisami prawa materialnego zasady zabudowy. Toczące się postępowanie o ustanowienie służebności gruntowej nie może ograniczać uprawnień inwestorskich właścicieli objętej wnioskiem. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi bowiem praw do terenu i nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Dopiero na etapie uzyskiwania decyzji o pozwoleniu na budowę prawomocne orzeczenie o ustanowieniu służebności gruntowej na rzecz działki sąsiedniej może ograniczać uprawnienia inwestora. Jako niezasadne Kolegium oceniło zarzuty odwołującego dotyczące niezgodności załączników do decyzji z mapami. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożył A. B. – reprezentowany przez pełnomocnika C. B. i wniósł o jej uchylenie. Skarżący ponownie zwrócił uwagę na toczące się przed sądem powszechnym postępowanie o ustanowienie służebności gruntowej. Nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że to postępowanie pozostaje bez wpływu na rozpatrywaną sprawę. Nadto nie wyjaśniono w jaki sposób zapewniono ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich. Nie wezwano o sprecyzowanie zarzutu o niezgodności załączników z kopią mapy. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012, poz. 270, zwana dalej "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne. Sąd rozpoznający skargę na decyzję dokonuje jej oceny mając na uwadze wyłącznie stan prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji, jak i stan sprawy istniejący na ten dzień, a wynikający z akt administracyjnych (art. 133 § 1 P.p.s.a.). Nadto, jak wynika z art. 134 § 1 P.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle brzmienia przepisu art. 145 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne badają, czy kwestionowana decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Nadto badają, czy organ administracji nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji. Oceniając zaskarżoną decyzję w omówionym zakresie, tj. w aspekcie jej legalności, Sąd nie stwierdził naruszenia prawa uzasadniającego usunięcie tej decyzji z obrotu prawnego. W konsekwencji więc, zgodnie z art. 151 P.p.s.a., skarga podlegała oddaleniu. Postępowanie administracyjne w sprawie niniejszej prowadzone było na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zwanej dalej "u.p.z.p.") oraz aktu wykonawczego do tej ustawy, tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1568 ze zm., zwanej dalej rozporządzeniem.) Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego interesu publicznego i osób trzecich oraz ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych podmiotów. Z kolei z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji warunków zabudowy. Decyzję taką wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po dokonaniu wymaganych przepisami art. 53 ust. 4 u.p.z.p. uzgodnień i uzyskania uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi, na podstawie projektu opracowanego przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Natomiast według art. 56 i 64 ust. 1 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z przepisami odrębnymi. W razie zatem spełnienia ustawowych warunków strona wnioskująca ma prawo skutecznie domagać się wydania decyzji o określonej treści, zaś ewentualna odmowa przez organ prowadzący postępowanie ustalenia warunków zabudowy musi opierać się na wyraźnej sprzeczności z przepisem nakładającym expressis verbis jakieś ograniczenie. Trzeba też wskazać, że zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy terenów pozbawionych planu miejscowego możliwe jest wyłącznie w razie łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach 1 – 5, tj. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej wykorzystania terenu (pkt 1), teren ma dostęp do drogi publicznej (pkt 2), istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (pkt 3), teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (pkt 4), decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (pkt 5). Natomiast sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego określa wskazywane wyżej rozporządzenie z dnia 24.08.2003 r. W pierwszej kolejności organ wyznacza wokół działki budowlanej planowanej inwestycji obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p. Przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia wymaga wyznaczenia granic obszaru analizowanego na kopii mapy zasadniczej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren inwestycji i obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, przy uwzględnieniu wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wyznacza się linię nowej zabudowy. Określenie pozostałych parametrów zabudowy także wymaga uwzględnienia rodzaju planowanej zabudowy, a wyniki analizy zawierające część tekstową i graficzną powinny stanowić załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Kolegium utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] lipca 2013 r., którą ustalono na wniosek G. i S. G. sposób zagospodarowania i warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe, na działce nr ewid. 1835/2, położonej w miejscowości K., gmina [...], nie narusza prawa materialnego. Sąd nie stwierdził też naruszeń przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo wymagały stosowania środków określonych przepisami P.p.s.a. Postępowanie przeprowadzono w sposób gwarantujący stronom czynny w nim udział a w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji rozpatrzono podnoszone przez skarżącego uwagi i zastrzeżenia. Decyzje zawierają również wszystkie niezbędne elementy, o których mowa w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. W okolicznościach sprawy nie budzi wątpliwości wymóg uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji (która w myśl art. 28 w zw. z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane wymaga pozwolenia na budowę), w świetle regulacji zawartej w cyt. wyżej art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Działka przeznaczona na realizację planowanej inwestycji, tj. działka nr 1835/2 znajduje się na terenie, na którym brak jest obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Działka posiada możliwość zaopatrzenia w wodę i energię elektryczną z istniejących sieci, na warunkach określonych przez gestorów tych sieci i posiada dostęp do drogi publicznej (dostęp do drogi krajowej nr [...] relacji R.-B., przez istniejący zjazd i teren działki nr ewid. 1833). Projekt decyzji został sporządzony przez osobę wpisaną na listę samorządu zawodowego urbanistów (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.), tj. [...] Okręgowej Izby Architektów. W toku postępowania z zachowaniem warunków określonych przepisami art. 53 ust. 3 u.p.z.p. oraz § 3 i 9 rozporządzenia przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 u.p.z.p. – wyznaczając granice obszaru analizowanego na kopii mapy w skali 1:1000 – a wyniki tej analizy (zawierające część tekstową i graficzną) stanowią załącznik nr 2 decyzji wydanej w dniu [...] lipca 2013 r. Ustalone tą decyzją warunki zabudowy wynikają z powyższej analizy, uzyskano wymagane prawem uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych ze Starostą [...], w zakresie melioracji wodnych z [...] Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] Inspektorat w [...] oraz ze względu na położenie terenu inwestycji w obrębie obszaru specjalnej ochrony ptaków "Natura 2000" (PLB180005) z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska. W tej ostatniej kwestii w decyzji wskazano, że właśnie ze względu na położenie działki w tym terenie obowiązuje zakaz podejmowania działań mogących w znaczący sposób pogorszyć stan siedlisk oraz siedlisk gatunków roślin i zwierząt, a także w znaczący sposób wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar "Natura 2000". W kwestionowanej decyzji określono także wymagania niezbędne dla ochrony interesów osób trzecich (art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Podkreślono bowiem, że projektowania inwestycja nie może powodować, w fazie realizacji oraz użytkowania naruszenia interesów osób trzecich w zakresie zagospodarowania i użytkowania terenów sąsiednich zgodnie z przepisami szczególnymi, w tym m.in. ograniczenia dostępu do drogi publicznej. Nadto organ określając zasady zagospodarowania terenu inwestycji wskazał, że przy zagospodarowaniu należy uwzględnić obciążenie działki służebnością gruntową zgodnie z wyrokiem sądu. Skoro więc, w świetle materiału zebranego w sprawie, zostały łącznie spełnione warunki określone przepisami art. 61 ust. 1 u.p.z.p., to ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji było prawidłowe i nie narusza prawa. Odnosząc się do twierdzeń strony skarżącej odnośnie wpływu toczącego się przed sądem powszechnym postępowania o ustanowienie służebności gruntowej na działce nr 1835/2 (własności S. G.) a objętej planowana inwestycją na rzecz działki 1837 (własności A. B.) Sąd wyjaśnia, że decyzja o warunkach zabudowy jest początkowym etapem procesu inwestycyjnego. Ma ona wstępny i ogólny charakter i nie przesądza o obowiązku prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu. Określa jedynie czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa i na jakich warunkach. Innymi słowy, wbrew obawom skarżącego, zaskarżona decyzja nie przesądza o lokalizacji przedmiotowej inwestycji. Rozstrzygnięcie o konkretnym usytuowaniu projektowanego obiektu budowlanego podejmuje zawsze dopiero organ architektoniczno – budowlany, zatwierdzając projekt budowlany i udzielając pozwolenia na budowę. Słusznie zatem zauważył organ, że toczące się postępowanie o ustanowienie służebności gruntowej nie może ograniczać uprawnień inwestorskich właścicieli objętej wnioskiem. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi bowiem praw do terenu i nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Dopiero na etapie uzyskiwania decyzji o pozwoleniu na budowę prawomocne orzeczenie o ustanowieniu służebności gruntowej na rzecz działki sąsiedniej może ograniczać uprawnienia inwestora. Na tym też etapie (pozwolenie na budowę) organ architektoniczno – budowlany bada prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zaznaczyć należy, że w przypadku łącznego spełniania warunków z art. 61 u.p.z.p. oraz ustalenia, że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy terenu (art. 64 ust. 1 w zw. z art. 56 u.p.z.p.). W przypadku gdy organ uzna, że ww. warunki zostały spełnione może określić w decyzji, jako jeden z warunków koniecznych do spełnienia przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, warunek ograniczający sposób zagospodarowania terenu inwestycji. Taka też sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Organ ustalając warunku zabudowy inwestycji wyraźnie wskazał, że przy zagospodarowywaniu działki należy uwzględnić obciążenie działki (uwaga Sądu: nr 1835/2) służebnością gruntową, zgodnie z wyrokiem sądu a nadto planowana inwestycja nie może powodować, w fazie realizacji i użytkowania, naruszenia interesów osób trzecich, w zakresie zagospodarowania i użytkowania terenów sąsiednich zgodnie z przepisami szczególnymi, w tym m.in. ograniczenia dostępu do drogi publicznej. Brak natomiast sprecyzowania przez skarżącego zarzutu o niezgodności załączników do decyzji o warunkach zabudowy z kopią mapy ewidencyjnej skala 1:2000, brak poparcia go stosownymi dowodami czy jego uzasadnienia, uniemożliwił Sądowi odniesienie się do tej kwestii. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 151 P.p.s.a. skarga została oddalona.