II SA/Rz 1235/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie NSA Maria Piórkowska/spr./ WSA Robert Sawuła Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 16 marca 2011 r. sprawy ze skargi J. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia -skargę oddala- II SA/Rz 1235/10 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi J. C. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] stwierdzające niedopuszczalność zażalenia J. C. na postępowanie Burmistrza Miasta prowadzone pod sygnaturą nr [...] o odmowie wydania żądanego zaświadczenia. W podstawie prawnej organ wskazał art. 134 w zw. z art. 144, art. 141 § 1, art. 64 § 2 oraz art. 217 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. określanej dalej jako k.p.a.) Z akt sprawy oraz uzasadnienia postanowienia wynika, że w dniu [...] maja 2010 r. J. C. zwrócił się do Burmistrza Miasta z wnioskiem o wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa - lipy o obwodzie pnia 150 cm, rosnącej na działce nr 2075 przy ul. [...] w J. Pismem z dnia [...] czerwca 2010 r. Burmistrz Miasta wezwał wnioskodawcę o uzupełnienie braków formalnych wniosku poprzez przedłożenie pełnomocnictwa do działania w imieniu wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, na której rośnie drzewo. W odpowiedzi J. C., pismem z dnia [...] lipca 2010 r. poinformował, że pełnomocnictwo od J. Ł. do Urzędu Miasta wpłynęło w dniu [...] czerwca 2010 r. i jest to pełnomocnictwo ogólne do wszystkich spraw. Natomiast A. i J. Ł. mieli osobiście podpisać jego wniosek. Jednocześnie J. C., w związku z nie złożeniem podpisu przez A. i J. Ł., zwrócił się o pisemne poinformowanie, że jego wniosek o wycięcie lipy został pozostawiony bez rozpoznania. Burmistrz Miasta pismem z dnia [...] lipca 2010 r. znak: [...] poinformował J. C., że jego wniosek o wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa został pozostawiony bez rozpoznania, z uwagi na nieuzupełnienie braków wskazanych w piśmie z dnia [...] czerwca 2010 r. W dalszej kolejności, na skutek żądania wnioskodawcy, Burmistrz Miasta w piśmie z dnia [...] sierpnia 2010 r. wskazał powody pozostawienia sprawy bez rozpoznania, a mianowicie nieprzedłożenie przez J. C. pełnomocnictw do składania oświadczeń woli w imieniu pozostałych współwłaścicieli działki, na której rośnie drzewo oraz nie podpisanie wniosku przez A., J. i J. Ł. W odpowiedzi na powyższe J. C. pismem z dnia [...] września 2010 r. zarzucił organowi administracji publicznej podanie nieprawdziwych informacji i wskazał, że pełnomocnictwo od J. Ł. zostało dostarczone do urzędu. W dalszej części nie zgodził się ze stanowiskiem, że udzielone mu notarialne pełnomocnictwa do administrowania i zarządzania i wykonywania wszelkich innych czynności nie upoważniają go do podpisania wniosku o wycięcie drzewa. W związku z powyższym zwrócił się o sprostowanie pisma z dnia [...] sierpnia 2010 r. poprzez podanie prawdziwych okoliczności pozostawienia jego wniosku bez rozpoznania oraz o wydanie zaświadczenia o przyczynach pozostawienia tegoż wniosku bez rozpoznania. Następnie pismem z dnia [...] października 2010 r. J. C. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zażalenie na postępowanie Burmistrza Miasta w sprawie o nr [...] o odmowie wydania żądanego zaświadczenia. Wskazał, że organ bezzasadnie nie podał przyczyn z powodu których pozostawił jego wniosek bez rozpoznania. Powołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność zażalenia J. C. na postępowanie Burmistrza Miasta prowadzone pod sygnaturą nr [...] o odmowie wydania żądanego zaświadczenia. Kolegium powołując się na treść art. 134 i 144 k.p.a. wskazało, że postępowanie przed organem odwoławczym składa się z trzech faz: wstępnej, fazy postępowania wyjaśniającego i fazy wydania rozstrzygnięcia. We wstępnej fazie organ bada czy odwołanie (zażalenie) jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Wskazano, że zażalenie jest zwyczajnym samodzielnym, formalnym środkiem prawnym przysługującym na postanowienia, z którego można skorzystać gdy są spełnione następujące warunki: środek zaskarżenia jest dopuszczalny z mocy ustawy, wniesiony jest w przepisanej formie, w przepisanym czasie i przez legitymowany podmiot. Strona może skorzystać z prawa do zażalenia, gdy istnieje nieostateczne postanowienie administracyjne, a także gdy ustawa tak stanowi (art. 141§ 1 k.p.a.) natomiast na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnioskodawcę do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Kolegium uznało złożone przez J. C. zażalenie za niedopuszczalne, gdyż w sprawie nie wydano postanowienia, a przepis art. 64 k.p.a. nie przewiduje złożenia takiego środka zaskarżenia. Dodatkowo organ podniósł, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest rodzajem postępowania administracyjnego o charakterze uproszczonym i odformalizowanym. Zaświadczenie jest czynnością materialnotechniczną, nie jest decyzją ani postanowieniem. Także pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. jest czynnością materialnotechniczną, nie przybiera formy decyzji czy postanowienia i w tym zakresie organ nie wydaje zaświadczenia w rozumieniu art. 217 k.p.a., lecz pisemną informację o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Kolegium wskazało ponadto, że na postępowanie organu administracji (wójta, burmistrza, prezydenta) stronie na mocy art. 229 pkt 3 k.p.a. służy skarga do rady gminy. Skargę na to postanowienie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie J. C., domagając się jego uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania. W jej uzasadnieniu podniósł te same co w zażaleniu argumenty, wskazując, że do wniosku o wycięcie drzewa dołączył notarialne pełnomocnictwa, które jego zdaniem uprawniają go do złożenia takowego wniosku. Wskazał, że w sprawie wycięcia lipy toczy się postępowanie sądowe i zaświadczenie dotyczące wskazanie przesłanek w oparciu o jakie przesłanki organ pozostawił jego wniosek bez rozpoznania, jest mu potrzebne do przedłożenia w sądzie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie z przyczyn, które legły u podstaw wydania zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm./ sąd administracyjny kontroluje zaskarżone decyzje administracyjne i postanowienia w zakresie ich legalności, rozumianej jako zgodność tych aktów z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, zaś na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie jest zasadna. W rozpoznawanej sprawie, bezspornym między stronami jest, że skarżący-J. C., w dniu [...] maja 2010 r. wystąpił do orzekającego w sprawie organu z wnioskiem o wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa. Bezspornym również jest, że pismem z dnia [...] czerwca 2010 r. Burmistrz Miasta, powołując się na treść i cytując przepis art. 83 ust.1 i ust.4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody /Dz. U. Nr 92, poz.880 ze zm./ wezwał skarżącego do przedłożenia zgody 16 współwłaścicieli nieruchomości do wycięcia drzewa. Jednocześnie, organ cytując przepis art. 64 § 2 k.p.a. pouczył skarżącego , że nie usunięcie w/w braków w terminie 7 dni, spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Pismo to skarżący otrzymał w dniu [...] lipca 2010 r. W odpowiedzi na w/w pismo skarżący wyjaśnił, że przedstawione przez niego pełnomocnictwa ogólne spełniają wymagane prawem kryteria, natomiast nie uzyskał takiego pełnomocnictwa od współwłaścicielki A. Ł. i J. Ł. Pismem z dnia [...] lipca 2010 r. Burmistrz Miasta poinformował skarżącego, że jego wniosek o wycięcie drzewa, wobec nie uzupełnienie w terminie braków - pozostawiony został bez rozpoznania. Skarżący pismem z dnia [...] września 2010 r. /data wpływu do organu [...].09.2010 r./ zwrócił się alternatywnie o sprostowanie zawartych w piśmie organu przyczyn pozostawienia jego wniosku bez rozpoznania, ewentualnie wydanie zaświadczenia o przyczynach pozostawienia jego wniosku bez rozpoznania. W tym stanie sprawy, orzekający w sprawie organ był uprawniony do podtrzymania swojego stanowiska zawartego w piśmie z dnia [...] czerwca 2010 r. oraz [...] lipca 2010 r. informującego o pozostawieniu wniosku skarżącego o zezwolenie na usunięcie drzewa bez rozpoznania z powodów w nich podanych. Wskazać bowiem należy treść art. 63 § 3 k.p.a. z którego wynika, że podanie, a tym samym wniosek o zezwolenie na usunięcie drzewa, powinno spełniać wymogi określone art. 83 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody /Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm./. Tym samym, jeżeli podanie o usunięcie drzewa nie spełnia wymogów określonych powołanym wyżej przepisem, w tym także wykazania tytułu prawnego władania nieruchomością /art.83 ust.4 pkt. 2/ oraz zgody właściciela na usunięcie drzewa /art.83, ust. 1/, to w świetle art. 64 § 2 k.p.a. wniosek strony, po uprzednim wezwaniu do usunięcia braków w terminie 7 dni od daty otrzymania w/w, pozostawia się bez rozpoznania. Z akt sprawy wynika, że o konsekwencji pozostawienia wniosku bez rozpoznania w przypadku nie uzupełnienia w terminie 7 dni braków podania, skarżący został wyczerpująco pouczony w skierowanym do niego piśmie z dnia [...] czerwca 2010 r., zaś wszystkich wskazanych tym pismem braków /wszystkich pełnomocnictw/ w wyznaczonym terminie nie uzupełnił. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, w tym również wyrok NSA z dnia 21 października 2008 r. II OSK 1268/07 podnieść należy, że pozostawienie sprawy bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., nie wymaga rozstrzygnięcia w postaci decyzji lub postanowienia. Przepis art. 64 § 2 k.p.a. nie przewiduje w tym przypadku działania przez organ administracyjny w formie aktu administracyjnego, jak również przepis ten ani nie rozstrzyga o istocie sprawy, ani też o jej zakończeniu w inny sposób. Oznacza to, że pozostawienie wniosku o wydanie zezwolenia na usuniecie drzewa bez rozpoznania, z uwagi na nie usuniecie braków formalnych podania, ma charakter materialno-techniczny. Skarżący, po otrzymaniu informacji o pozostawieniu jego wniosku o zezwolenie na usunięcie drzewa bez rozpoznania z przyczyn określonych w art. 64 § 2 k.p.a. początkowo zażądał sprostowania treści pisma z dnia [...] sierpnia 2010r informującego go o przyczynach pozostawienia jego podania o "wycięcie lipy" bez rozpoznania, aby następnie, pismem z dnia [...] października 2010 r. złożył na nie zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W tym stanie sprawy prawidłowo organ odwoławczy wydał postanowienie w oparciu o treść art. 134 k.p.a. Z przepisu tego bowiem wynika, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Tak sformułowany przepis oznacza, że organ II instancji, po otrzymaniu zażalenia, w pierwszej kolejności rozstrzyga kwestię jego dopuszczalności, zaś dopiero wynik pozytywny tej kontroli daje podstawę do badania zachowania przez stronę terminu do wniesienia zażalenia. W ramach rozpoznawanej sprawy, zasadnie organ odwoławczy ustalił, że zaistniała podstawowa przyczyna niedopuszczalności zażalenia jaką jest nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia. Jak bowiem wyżej wykazano, pozostawienie bez rozpoznania, w trybie art. 64 § 2 k.p.a. wniosku skarżącego o wydanie zezwolenia na usuniecie drzewa ma charakter materialno-techniczny, co oznacza, że w sprawie nie został wydany akt administracyjny, a jedynie taki może stanowić podstawę zaskarżenia. Odrębną natomiast kwestią jest złożony w toku postępowania wniosek skarżącego o wydanie zaświadczenia. Podstawa i tryb wydawania zaświadczeń uregulowane zostały w rozdziale VII k.p.a., w art. 217 do art. 220 i rzeczą organu jest rozpoznanie wniosku skarżącego w oparciu o treść wskazanych wyżej przepisów. Wadliwie więc organ odwoławczy w podstawie prawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia powołał również art. 217 § 1 k.p.a. albowiem postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia może zakończyć się wydaniem zaświadczenia dotyczącego stanu faktycznego lub stanu prawnego, którego potwierdzenia domaga się osoba zainteresowana. Może także postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia zakończyć się odmową wydania zaświadczenia przy braku podstaw prawnych do jego wydania lub braku interesu prawnego wnioskodawcy, czy też odmową wydania zaświadczenia o żądanej treści. Jak wynika z treści art. 219 k.p.a. zarówno odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie, a więc w odrębnym od mającego miejsce w rozpoznawanej sprawie trybie postępowania. W ocenie Sądu, skoro przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest kwestia postawienia wniosku skarżącego o zezwolenie na usunięcie drzewa bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. zaś sprawa wydania bądź odmowy wydania zaświadczenia nie została skarżonym postanowieniem rozstrzygnięta, uchybienie polegające na dodatkowym powołaniu art. 217§ 1 k.p.a. w powołanej podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia, jak również niekompletne w tej części uzasadnienie - nie miało istotnego wpływu na wydane w sprawie rozstrzygnięcie. Z przyczyn wyżej naprowadzonych, skoro zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ orzekł jak w sentencji.