II SA/Rz 1237/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik Sędziowie NSA Maria Piórkowska WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 marca 2012 r. sprawy ze skargi H. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenie postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Starosty Powiatu [...] z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej H. S. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 1237/11 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] września 2011 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu zażalenia H.S., utrzymało w mocy postanowienie Starosty Powiatu L. z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] o zawieszeniu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie przywrócenia do stanu poprzedniego rowu melioracyjnego położonego na działce nr ewid. 2331, zlokalizowanej w B.K. W podstawie prawnej organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że H.S. wystąpiła do Starosty Powiatu L. z wnioskiem o wykonanie lub przywrócenie uprzednio istniejącego rowu melioracyjnego na działce nr 2331, znajdującej się w sąsiedztwie jej nieruchomości. Poprzednio istniejący rów został zakopany, co powoduje zawilgocenia w jej budynku. H.S. poinformowała jednocześnie, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. prowadzi postępowanie w sprawie nielegalnego zasypania rowu. Starosta Powiatu L. wszczął postępowanie w tej sprawie, o czym zawiadomił strony postępowania, a następnie postanowieniem z dnia 18 lipca 2011 r. zawiesił je z urzędu, w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4, art. 101 § 1 i 3 i art. 103 k.p.a., wskazując na konieczność ostatecznego zakończenia sprawy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności działki nr 2331. Wyjaśnił, że Wojewoda P. decyzją z dnia [...] 12.2010 r., nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa własności wskazanej wyżej działki, stanowiącej rowy melioracyjne, wydzielonej w wyniku scalenia gruntów, na rzecz Gminy L., a obecnie przed Krajową Komisją Uwłaszczeniową toczy się postępowanie odwoławcze od tej decyzji. H.S. wniosła zażalenie na postanowienie Starosty, zarzucając naruszenie art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. poprzez niewłaściwe przyjęcie, iż prowadzenie postępowania w sprawie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ (Krajową Komisję Uwłaszczeniową w Warszawie). Organ winien wziąć pod uwagę aktualny stan prawny i przyjąć, że właścicielem nieruchomości jest Skarb Państwa. Wymienionym na wstępie postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ zwrócił uwagę, że kluczowe w sprawie jest wskazanie właściciela nieruchomości, na której znajduje się rów melioracyjny Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Z kolei adresatem rozstrzygnięć naprawczych, wydawanych na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane jest inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego w wymienionej kolejności. Skoro w niniejszej sprawie nie można ustalić inwestora, to właściwym adresatem zobowiązań decyzyjnych może być właściciel, wskazany w rozpatrywanej sprawie ostateczną decyzją Wojewody. Ustalenie właściciela przedmiotowej nieruchomości jest więc zagadnieniem wstępnym, które uzasadnia zawieszenie postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. Przywołując orzecznictwo sądowoadministracyjne organ podkreślił bezpośrednią zależność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy a rozpatrzeniem zagadnienia wstępnego, która zachodzi w niniejszej sprawie. Kwestia własności działki jest niewątpliwie zagadnieniem wstępnym, bez rozstrzygnięcia którego niemożliwe jest wydanie merytorycznego orzeczenia. Postanowienie to zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie H.S., wnosząc o uchylenie rozstrzygnięć organów obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Wskazała, że brak jest podstaw do zawieszenia postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L., również prowadzący postępowanie dotyczące rowu melioracyjnego, ustalił inwestora zasypania rowu melioracyjnego (Z.W.. Ponadto w sprawie brak jest zależności bezpośredniej, jakiej wymaga art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a., gdyż własność działki nr ewid. 2331 przysługuje Skarbowi Państwa aż do czasu zakończenia procedur prawnych i uprawomocnienia się rozstrzygnięć, mocą których własność miała przejść na rzecz innego podmiotu. Skarżąca zarzuciła ponadto naruszenie art. 107 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego postanowienia i jedynie ogólnikowe powołanie się na przepisy ustawy Prawo budowlane, określające adresatów rozstrzygnięć naprawczych: inwestora, właściciela, zarządcy obiektu budowlanego, a także naruszenie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne i przyjęcie, że w niniejszej sprawie zmiany stanu wody zostały dokonane przez właściciela (którym jest Skarb Państwa), podczas, gdy dokonała tego inna osoba, a właściciel tolerował jedynie taki stan rzeczy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie przytaczając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione, które Sąd uwzględnił z urzędu. Stosownie do treści art. 61 § 4 kodeksu postępowania administracyjnego, postępowania wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Pierwszą czynnością organu, niezależnie od tego, czy wszczęcie następuje z urzędu czy też na wniosek strony, jest stwierdzenie istnienia przesłanek koniecznych do wszczęcia postępowania, w tym ustalenie, czy określona sprawa może stanowić przedmiot postępowania administracyjnego w świetle art. 1 pkt 1 k.p.a. W przypadku wniosku strony organ bada w pierwszej kolejności czy wniosek ten spełnia wymogi formalne przewidziane dla pisma procesowego i czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, a także czy pochodzi od podmiotu, któremu przysługuje legitymacja z art. 28 k.p.a. Jednym z podstawowych wymogów podania, obok wskazania osoby od której pochodzi i jej adresu jest, zgodnie z art. 63 § 2 k.p.a., żądanie strony wnoszącej podanie. W razie wątpliwości co do jego treści i zakresu, sprecyzowanie żądania należy do strony. Czynności procesowe organu, do którego wniesiono podanie ukierunkowane na sprecyzowanie żądania mają na celu ustalenie, jaki jest jego przedmiot, a co się z tym wiąże ustalenie jakie przepisy prawa materialnego będą miały zastosowanie w sprawie, a w konsekwencji ustalenie czy podanie wniesiono do organu właściwego w sprawie. Z przesłanych Sądowi wraz ze skargą akt administracyjnych wynika, że postępowanie w niniejszej sprawie zainicjowane zostało wnioskiem H.S. z dnia [...] maja 2011 r. skierowanym do Starosty Powiatu L. (data wpływu do organu – [...] maja 2011 r.), w którym zwróciła się o wszczęcie postępowania administracyjnego mającego na celu wykonanie (lub przywrócenie do stanu poprzedniego – odbudowę) rowu melioracyjnego położonego w B.K. na działce o nr ewid. 2331, ewentualnie, jeżeli postępowanie w tej sprawie toczy się z urzędu, dopuszczenie jej do udziału w nim w charakterze strony. Wnioskodawczyni podała, że zasypanie rowu, a także duże ilości opadów i brak ich odprowadzenia, spowodowały podwyższenie poziomu wód gruntowych, co w efekcie skutkowało zawilgoceniem jej domu. Starosta Powiatu L. w zawiadomieniu stron o wszczęciu postępowania z dnia [...] 06.2011 r. określił jego przedmiot jako: "przywrócenie do stanu poprzedniego rowu melioracyjnego położonego w B.K. na działce o nr ewidencyjnym 2331 KW nr [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa", nie wskazując przy tym przepisu prawa materialnego, właściwego dla rozpatrzenia żądania strony. Opisany przez organ przedmiot postępowania odpowiadać mógłby treści art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 145). Przepis ten bowiem przewiduje wydanie decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegającym szkodom, jeżeli spowodowane przez tego właściciela zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Z treści powołanego przepisu wynika jednak, że właściwy do wydania takiej decyzji jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Jeśli wobec tego intencją Starosty Powiatu L. było prowadzenie postępowania w sprawie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie, to nie był do tego właściwy. W tej sytuacji wydane przez ten organ postanowienie o zawieszeniu postępowania dotknięte byłoby wadą nieważności. Brak jednak wskazania konkretnego przepisu prawa uniemożliwia jednoznaczną ocenę wydanego rozstrzygnięcia. Kwestia przedmiotu postępowania i zastosowania właściwych przepisów pominięta też została przez organu II instancji, który w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia powołał się zarówno na art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, jak i na przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623, ze zm.). Z akt sprawy wynika, że sprawa samowolnej przebudowy rowu melioracyjnego jest przedmiotem postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L.. natomiast w toku rozprawy przed Sądem skarżąca oświadczyła, że "pierwotnie kierowała sprawę zasypanego rowu do Wójta Gminy L., który stwierdził, że jest niekompetentny i odesłał ją do Starosty Powiatu L.". Kwestia ta winna być w pierwszej kolejności wyjaśniona przez organ, przy zastosowaniu art. 65 i art. 66 k.p.a.. Stanowią one, że w razie stwierdzenia swojej niewłaściwości, organ administracji publicznej, do którego wniesiono podanie niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając o tym wnoszącego podanie (art. 65 § 1 k.p.a.). W razie stwierdzenia, że podanie dotyczy kilku spraw, przy czym podlegają one załatwieniu przez różne organy, organ do którego podanie wniesiono uczyni przedmiotem rozpoznania sprawy należące do jego właściwości, zawiadamiając równocześnie wnoszącego podanie, że w innych sprawach winien wnieść odrębne podanie do właściwego organu (art. 66 § 1 k.p.a.). Dopiero dokładne ustalenia czy i w jakim zakresie prowadzone są postępowania dotyczące rowu melioracyjnego na działce nr ewid. 2331 w B. K., pozwolą na wskazanie organu właściwego do załatwienia wniosku skarżącej. Wszczęcie postępowania administracyjnego, a następnie wydanie postanowienia o jego zawieszeniu bez precyzyjnego ustalenia jego przedmiotu, wskazania przepisów znajdujących zastosowanie w sprawie i organu właściwego do przeprowadzenia tego postępowania, narusza zasadę prawdy obiektywnej wynikającą z art. 7 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędnie do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także zasady: pogłębiania zaufania do organów Państwa (art. 8 k.p.a.) i informowania stron (art. 9 k.p.a.), jak również przepis art. 19 k.p.a. nakazujący organom administracji publicznej przestrzegać z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Uznając te naruszenia za mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Starosty Powiatu L. Jednocześnie Sąd odstąpił od oceny merytorycznej zaskarżonego postanowienia, bowiem w przypadku zasadniczych wątpliwości co do tego czy w sprawie rozstrzygały właściwe organy, byłaby ona przedwczesna. Tym samym Sąd nie mógł ustosunkować się do zarzutów merytorycznych skargi. W związku z uwzględnieniem skargi Sąd zastosował art. 152 P.p.s.a. i określił, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 209 P.p.s.a. oraz art. 205 § 1 P.p.s.a., uwzględniając w tym zakresie wniosek zawarty w skardze.