II SA/Rz 1237/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 kwietnia 2018 r. sprawy ze sprzeciwu Z. D. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i postanowienie Burmistrza [...] z dnia [...] października 2017 r. znak: [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz wnoszącej sprzeciw Z. D. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Rz 1237/17 UZASADNIENIE Przedmiotem sprzeciwu Z. D. (dalej: "Skarżąca"/ "Wnioskodawczyni") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: " Kolegium") z dnia [...] marca 2017 r. nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., którą uchylono w całości decyzję Burmistrza [...] (dalej: "Burmistrz") z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy. W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. Burmistrz orzekł o ustaleniu na rzecz Wnioskodawczyni warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego oraz bezodpływowego osadnika szamba na działkach nr 1195/10, 1195/11, 1195/3 położonych w miejscowości D., gm. [...]. W odwołaniu Z. i L. B. (dalej: "Uczestnicy") zarzucili naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ustalenie warunków zabudowy w sytuacji, gdy przez działkę objętą potencjalną zabudową biegnie droga objęta służebnością gruntową oraz naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez brak zawieszenia postępowania w sytuacji, gdy rozpatrzenie sprawy zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia postępowania przed sądem powszechnym o zasiedzenie służebności drogowej dla działka stanowiącej ich własność (nr 1196/2) przez działki nr 1195/10 i 1195/11. Opisaną na wstępie decyzją SKO uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wskazując, że podana w odwołaniu informacja o wszczęciu postępowania sądowego w przedmiocie zasiedzenia służebności drogowej stanowi nową okoliczność w sprawie. Podnoszony w tym zakresie zarzut odwołujących winien zostać potraktowany jako wniosek o zawieszenie postępowania, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Wniosek ten winien zostać rozpatrzony przez organ I instancji. Brak wyjaśnienia kwestii wpływu toczącego się postępowania sądowego w sprawie zasiedzenia służebności drogowej świadczy o naruszeniu przepisów art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. W skardze Wnioskodawczyni niosła o uchylenie decyzji Kolegium i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj. art. 138 § 2 i art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 75, art. 77 § 1, art. 107 K.p.a. oraz prawa materialnego. Zaznaczyła, że decyzję Kolegium z [...] marca 2017 r. doręczono jej dopiero w dniu 13 września 2017 r., po interwencji w siedzibie organu. Podniosła również, że nie może zaakceptować sytuacji, gdy organ po raz kolejny uchyla decyzję, uniemożliwiając od 3 lat nie może zrealizować inwestycji mieszkaniowej. Zarzuciła, że wskazanie w decyzji, że zarzut odwołania jest w istocie wnioskiem o zawieszenie postępowania, stanowi nieuzasadnione kreowanie takiego wniosku i tamuje postępowanie, co pozostaje w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania. Podała, że Burmistrz z urzędu wiedział o nim, gdyż Gmina jest uczestnikiem postępowania w sprawie o ustanowienie drogi koniecznej i zasiedzenie służebności. Naprowadziła, że postępowanie o zasiedzenie służebności może trwać kilka lat i stanowić celowe blokowanie możliwości uzyskania decyzji. Końcowo zwróciła uwagę, że Uczestnicy posiadają dojazd od drogi publicznej do swoich zabudowań po działkach nr 1195/3 i 1195/2. Zatem istniejący dojazd przebiega poza terenem planowanej inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że wprawdzie Skarżąca złożyła do Sądu pismo procesowe zatytułowane "skarga", jednakże z dniem 1 czerwca 2017 r. weszła w życie nowelizacja ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), która wyłączyła możliwość złożenia skargi od decyzji kasacyjnej wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.; w miejsce skargi wprowadzono nowy środek zaskarżenia w postaci sprzeciwu od decyzji – art. 64a P.p.s.a. Wobec brzmienia przepisów przejściowych – art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) oraz z uwagi na datę doręczenia decyzji Kolegium (13 wrzesień 2017 r.), "skargę" Skarżącej należy traktować jako wniesiony w terminie, o którym mowa w art. 64c § 1 P.p.s.a., sprzeciw od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Sąd zwraca także uwagę na utrwalony w orzecznictwie pogląd, że w przypadku wniesienia spóźnionego środka zaskarżenia do sądu, który wpłynął z zachowaniem terminu błędnie podanego w pouczeniu, istnieje obowiązek wojewódzkiego sądu administracyjnego rozpatrzenia go bez potrzeby wnoszenia przez stronę wniosku o przywrócenie terminu (por. post. NSA z dnia 26 października 2017 r., sygn. akt II OZ 1206/17; z 10 listopada 2017 r., sygn. akt II OZ 1382/17; z 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II OZ 1483/17; 10 stycznia 2018 r., sygn. akt II OZ 1592/17; 27 lutego 2018 r., sygn. akt I OZ 164/18, dostępne w Bazie orzeczeń: www.cbois.nsa.gov.pl). Zakwalifikowanie złożonego środka zaskarżenia jako sprzeciwu determinuje również zakres kontroli legalności sprawowanej przez sąd administracyjny. Zgodnie bowiem z art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. W tej sytuacji Sąd badał decyzję Kolegium tylko przez pryzmat zasadności uchylenia decyzji Burmistrza i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżoną decyzją Kolegium, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchyliło decyzję Burmistrza z dnia [...] stycznia 2017 r. o ustaleniu na rzecz Wnioskodawczyni warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla szczegółowo opisanej inwestycji na działkach nr 1195/10, 1195/11, 1195/3, z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Stosownie do art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z przepisu tego wynika, że wydanie decyzji kasacyjnej połączonej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek, które powinny znaleźć potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Po pierwsze, organ odwoławczy jest obowiązany wykazać, że postępowanie przed organem I instancji, w którym została wydana decyzja, było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania (i tu należy wskazać jakie konkretnie przepisy i w jaki sposób zostały naruszone) i po drugie – niezbędnym jest wykazanie istnienia niewyjaśnionego przez organ I instancji zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dodać też należy, że organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 K.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 K.p.a. nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Organ ten, w razie uchylenia decyzji wydanej w pierwszej instancji, obowiązany jest do wykazania przyczyn, które uniemożliwiły mu skorzystanie z art. 136 K.p.a. W rozpoznawanej sprawie Kolegium oceniło, że Burmistrz naruszył przepisy postępowania – art. 7 i art. 77 K.p.a. (choć w stopniu przez niego niezawinionym), bowiem nie wyjaśnił kwestii wpływu toczącego się postępowania sądowego o zasiedzenie służebności drogowej dla nieruchomości nr 1196/2 przebiegającej przez działki nr 1195/10 i 1195/11. Powyższy zarzut podniesiony w odwołaniu przez Uczestników, winien być potraktowany również jako wniosek o zawieszenie postępowania (na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.), przy czym wniosek powinien rozpatrzyć organ I instancji. Takie stanowisko Kolegium jest nieuprawnione, a treść uzasadnienia w żadnym razie nie świadczy o istnieniu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej przewidzianej przepisem art. 138 § 2 K.p.a. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 98 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej może zawiesić postepowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na żądanie której postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. W rozpoznawanej sprawie wniosek o ustalenie warunków zabudowy złożyła Skarżąca, dlatego też błędnym jest stanowisko Kolegium o możliwości potraktowania zgłoszonego w odwołaniu przez Uczestników zarzutu naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. (poprzez brak uwzględnienia toczącego się postępowania o zasiedzenie służebności), jako wniosku o zawieszenie postępowania administracyjnego. Zgodzić należy się natomiast ze stanowiskiem, że przepisy K.p.a. przewidują możliwość zawieszenia postępowania z urzędu. Niemniej jednak stwierdzić należy, że jeśli Kolegium uznało, że istnieje konieczność zawieszenia postępowania administracyjnego, to mogło kwestię tę rozstrzygnąć we własnym zakresie, tj. zawiesić z urzędu postępowania odwoławcze. Zatem rzeczą Kolegium było odnieść się do tego zarzutu Uczestników i we własnym zakresie dokonać oceny zgromadzonego materiału dowodowego pod kątem konieczność zawieszenia postępowania. Zasada dwuinstancyjność postępowania nie może być bowiem rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody winny być przeprowadzone w postępowaniu przed organem I instancji, a rolą organu odwoławczego jest wyłącznie dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji. Jak już wyżej zaznaczono w przypadku, gdy organ odwoławczy dochodzi do przekonania o konieczności wydania decyzji kasacyjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a., ale wskazać dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, w trybie art. 136 K.p.a., a ta ocena winna znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonej decyzji tych wymogów nie spełnia. Kolegium ograniczyło się jedynie do lakonicznego stwierdzenia, że informacja o toczącym się postępowaniu w przedmiocie zasiedzenia służebności drogowej stanowi okoliczność, która może mieć wpływ na wynik postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Przypomnieć więc należy, że objęte kontrolą Sądu postępowanie, wszczęte na wniosek Skarżącej o ustalenie warunków zabudowy terenu, dotyczy działek nr 1195/10, 1195/11, 1195/3. Z materiału dowodowego wynika, że przed sądem powszechnym toczą się postępowania o ustanowienie służebności drogi koniecznej oraz o zasiedzenie służebności drogowej m. in. przez działki, których dotyczy wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Sąd stwierdza, że zarówno postępowanie o ustanowienie służebności drogi koniecznej, jak i o zasiedzenie służebności drogowej, nie mieszczą się w kategorii zagadnienia wstępnego (art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.) w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy (por. m. in. wyrok WSA w Warszawie z 17 maja 2016 r., sygn. IV/SA/Wa 3867/15). Wskazać należy, że decyzja o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1703 ze zm.) nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Jej cel ogranicza się jedynie do wskazania, czy inwestycja danego typu może w ogóle być zlokalizowana na konkretnej działce. Nie przesądza ona w żadnym wypadku o tym, czy opisane w niej przedsięwzięcie dojdzie rzeczywiście do skutku. Decyzja ma charakter deklaratywny, a zatem stwierdza jedynie istnienie pewnego stanu faktycznego i prawnego. W postępowaniu w sprawie o ustalenia warunków zabudowy organ ma za zadanie określenie, czy na danym terenie jest dopuszczalna nowa zabudowa i jakie powinna ona spełniać wymogi. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi pierwszy etap postępowania dotyczącego realizacji inwestycji budowlanej. Decyzja w tym przedmiocie rozstrzyga zagadnienie - czy względy ładu przestrzennego nie stoją na przeszkodzie, temu aby na danym terenie została zrealizowana inwestycja objęta wnioskiem. Decyzja taka wytycza ogólne, podstawowe kierunki projektowanej inwestycji, podlegające dalszym szczegółowym ustaleniom, przewidzianym w Prawie budowlanym i przepisach wykonawczych określających warunki techniczne. Należy rozdzielić te dwa etapy inwestycyjne, z których każdy regulowany jest odrębnymi przepisami. Decyzja o warunkach zabudowy odpowiada tylko na pytanie czy dany rodzaj zabudowy może powstać na wnioskowanym terenie. W żadnym wypadku nie przesądza o prawie do rozpoczęcia budowy. Kwestia natomiast wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz kwestia konkretnej lokalizacji inwestycji w terenie i spełnienia przez nią wymaganych prawem warunków technicznych badana jest przez właściwe organy na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, a mianowicie na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Nieprawidłowym jest zatem stanowisko Kolegium wskazujące na konieczność uchylenia decyzji organu I instancji celem wyjaśnieni kwestii toczącego się postępowania sądowego, zebrania materiału dowodowego, potwierdzenia czy strony wnioskują o zawieszenie postępowania i ustalenia czy postępowanie sądowe ma znaczenie prejudycjalne dla postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, że rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Zatem decyzja objęta sprzeciwem podlega uchyleniu. Dodatkowo, na podstawie art. 135 w zw. z art. 64b § 1 P.p.s.a, Sąd uchylił postanowienie Burmistrza z dnia [...] października 2017 r. o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie z wniosku Skarżącej o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a to wobec błędnego przyjęcia istnienia przesłanki zawieszenia postępowania z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Sąd zwraca także uwagę, że w postanowieniu tym organ powołał się również na drugą przesłankę zawieszenia, przewidzianą przepisem art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a. (brak informacji o spadkobiercach zmarłej strony w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy), powołując się na postanowienie sądu powszechnego z dnia [...] grudnia 2016 r., sygn. [...] o zawieszeniu postępowania z wniosku o stwierdzenie zasiedzenia służebności gruntowej przejazdu i przechodu przez działki nr 1195/11 i 1195/10, z uwagi na śmierć uczestniczki postępowania. Jednakże w aktach sprawy znajduje się postanowienie sądu powszechnego z dnia [...] września 2017 r. (a więc wcześniejsze, niż postanowienie Burmistrza z [...] października 2017 r.) z którego wynika, że postępowanie o stwierdzenie zasiedzenia służebności gruntowej zostało podjęte (k. 75, Tom II akt administracyjnych organu I instancji). Zatem powołanie się przez organ na tę przesłankę zawieszenia również jawi się jako nieuprawnione. Uchylenie zaskarżonej decyzji i postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego ma ten skutek, że Kolegium ponownie rozpozna odwołanie, z ewentualnym przeprowadzeniem postępowania dowodowego w niezbędnym zakresie i rozstrzygnie sprawę, przy uwzględnieniu stanowiska Sądu wyrażonego w uzasadnieniu wyroku. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 135, w zw. z art. 64b § 1 P.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania, którymi był wyłącznie wpis od skargi w kwocie 100 zł, Sąd orzekł na podstawie art 200 w zw. z art 64 b § 2 P.p.s.a.