II SA/Rz 1237/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 listopada 2018 r. sprawy ze sprzeciwu M. K. od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania rozbiórki nieużytkowanego budynku oddala sprzeciw. Przedmiotem sprzeciwu jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ( dalej: "WINB", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] września 2018 r. nr [...] uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego ( dalej: "PINB" lub "organ I instancji") z dnia [...].07.2018 r. znak: [...] i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia. Podstawę prawną decyzji stanowi art 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej. K.p.a.) Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] nakazał Staroście emu reprezentującemu Skarb Państwa, jako właścicielowi wykonać rozbiórkę nieużytkowanego budynku usytuowanego na działce nr 607 w S., gm. [...] oraz uporządkowanie terenu. Odwołanie od tej decyzji wniósł Starosta zarzucając że organ pominął treść decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...].05.1978 r. znak: [...], z której wynika, że nie jest właścicielem budynku objętego postępowaniem. Na podstawie tej decyzji przejęto na rzecz Państwa nieodpłatnie gospodarstwo rolne z wyłączeniem budynku znajdującego się na działce nr 607. Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym organ II instancji za bezsporne uznał ustalenia dotyczące złego stanu technicznego budynku mieszkalnego, usytuowanego na działce nr 607 w S. stwarzającego zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. Za prawidłowe w związku z tym uznał zastosowanie przez organ I instancji art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, dalej: "P.b."), który nakłada na organ obowiązek wydania decyzji nakazującej właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę obiektu i uporządkowanie terenu, wraz z określeniem terminów przystąpienia do tych robót i ich zakończenia. Nie zgodził się jednak z nałożeniem tego obowiązku na Starostę. Wyjaśnił, że z treści pisma Starostwa Powiatowego z dnia [...].11.2014r.nr [...] oraz decyzji Naczelnika Gminy w [....] z dnia [...]maja 1978 r. nr [...]jednoznacznie wynika, że Skarb Państwa nabył od J.K. gospodarstwo rolne z wyłączeniem budynku usytuowanego na działce nr ew. 607. Taką możliwość dawały przepisy ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeń dla rolników i ich rodzin ( Dz.U. Nr 32, oz. 140, dalej: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym rolników"). Na podstawie przepisów tej ustawy z gospodarstwa rolnego przekazanego państwu rolnik mógł wyłączyć budynki lub niektóre z nich oraz inwentarz żywy i martwy. Budynki wyłączone przez rolnika stanowiły odrębny przedmiot własności. Z odrębną własnością tych budynków związana jest służebność gruntowa w zakresie niezbędnym do korzystania z budynków. Budynki, o których mowa w ust. 1, mogły być na wniosek rolnika przejęte na własność Państwa w zamian za dodatek do emerytury lub renty, o którym mowa art. 8 ust. 1 pkt 2. Decyzję o przejęciu podejmuje naczelnik gminy. Zgodził się w związku z tym z odwołującym się Starostą , że po śmierci J.K. w 1987 r. własność budynku usytuowanego na działce nr 607 w S. przeszła na jej spadkobierców. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego stwierdził, że J. K. posiadała siedmioro dzieci, czwórka nieżyjąca, trójka (znana z miejsca pobytu) i uczestnicząca na prawach strony w niniejszym postępowaniu. Kierując się treścią art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. i wynikającego z nich obowiązku przeprowadzenia wszechstronnego i szczegółowego postępowania administracyjnego, celem ustalenia następców prawnych i zapewnienia im udziału w postępowaniu, przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W ponownie prowadzonym postępowaniu nakazał ustalić następców prawnych zmarłej J.K. i umożliwić im udział w przedmiotowej sprawie, w której za bezsporne uznał ustalenia dotyczące złego stanu technicznego przedmiotowego obiektu. W sprzeciwie od powyższej decyzji M. K. zarzucił organowi II instancji naruszenie art 138 § 2 K.p.a. W jego ocenie organ I instancji słusznie ustalił i przyjął, że stroną zobowiązaną do przeprowadzenia prac rozbiórkowych jest ujawniony w Księdze Wieczystej Starosta . Podniósł, że Starosta nie udowodnił, że zapis w księdze wieczystej nie jest zgodny ze stanem faktycznym, ani nie podważył prawdziwości wpisu, możliwym jest bowiem, że w dalszym czasie po wydaniu nieruchomości gruntowej Skarbowi Państwa, pozostawiony budynek mógł zostać przekazany przez właścicielkę Skarbowi Państwa w zamian za dodatkowe świadczenia. Powołał się przy tym na rękojmie wiary publicznej ksiąg wieczystych. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 151 a §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (...). W przypadku nie uwzględnienia sprzeciwu oddala go ( § 2 ). Instytucja sprzeciwu od decyzji została wprowadzona ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw ( Dz.U. z 2017 r., poz. 935). Dodany tą ustawą do przepisów P.p.s.a. art. 64a stanowi, że od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "K.p.a.), skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zmianą tą wyłączono możliwość wnoszenia skarg na decyzje kasacyjne organu odwoławczego pozostawiając ich kontrolę jedynie w ramach nowego środka - sprzeciwu, na podstawie którego Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. ( art. 64 e P.p.s.a.). Sąd nie bada zatem w tym przyspieszonym postępowaniu innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. Sprzeciw nie jest bowiem środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Rozpoznając sprzeciw sąd zobligowany jest dokonać oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. mając na uwadze wykładnię prawa materialnego przyjętą przez organ II instancji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego siedziba w Warszawie z 24.11.2017r., sygn. akt IV SA/Wa 2751/17, to i pozostałe powołane w sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach orzeczenia.nsa.gov.pl). Podstawą uwzględnienia sprzeciwu może być tylko naruszenie art. 138 § 2 zd. 1 K.p.a., gdyż tylko w tym zdaniu pierwszym sformułowane są przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej, do których nawiązuje art. 64e P.p.s.a. (por. T. Woś, J. G. Firlus, Sprzeciw od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., Przegląd Prawa Publicznego 2017, nr 6, s. 90-91). Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Konieczność wydania decyzji kasacyjnej ( art 138 §2 K.p.a.) zachodzi wtedy, kiedy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana w jednej instancji, przez co pozbawiano by stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Przepis art. 136 K.p.a. przewiduje możliwość przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego, a nie prowadzenie tego postępowania w całości lub znacznej części. Dokonując kontroli w tym zakresie Sąd nie znalazł podstaw do uchylenia decyzji. Przedmiot postępowania dotyczy nakazu rozbiórki obiektu budowlanego wydanego na podstawie art 67 ust. 1 P.b. Zgodnie z tym przepisem: "jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia". W sprawie bezsporne jest, że objęty postępowaniem budynek znajduje się w opisanym w tym przepisie stanie technicznym. Świadczą o tym zarówno wyniki przeprowadzonych oględzin, jak również dołączona do akt dokumentacja fotograficzna. Spór natomiast sprowadzał się do ustalenia podmiotu, na który należy nałożyć przewidziany w tym przepisie obowiązek. W powołanym przepisie jest mowa o właścicielu lub zarządcy. Organ I instancji nałożył ten obowiązek na Starostę Powiatu, wpisanego w Księdze Wieczystej działki nr 607, jako właściciel. Tymczasem Starosta nie zgodził się z tym obowiązkiem powołując się na decyzję Naczelnika Gminy [...] z dnia 27 maja 1978 r., z której wynika, że choć gospodarstwo rolne J.K. przeszło na własność Państwa to wyłączono z niego budynki, które pozostały we władaniu rolnika. Brak dokładnego wyjaśnienia powyższej kwestii stanowiło podstawę uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego przeprowadzenia postępowania z udziałem prawidłowo ustalonych stron postępowania. Sąd zgadza się ze stanowiskiem organu II instancji stwierdzając przy tym, że stwierdzone przez organ II instancji uchybienie stanowi konieczność uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Jak wynika z treści przepisu art 67 P.b. podmiotem względem, którego ma toczyć się postępowanie jest właściciel lub zarządca. Prowadzenie postępowania w stosunku do nieprawidłowo określonego adresata powoduje, że całe postępowanie obarczone jest wadą, która powoduje konieczność jego ponownego przeprowadzenia, celem zapewnienia udziału z prawidłowo ustalonym podmiotem na każdym etapie postępowania. Konwalidacja tych uchybień nie jest możliwa przed organem II instancji. Słuszne w ocenie Sądu są wątpliwości organu II instancji odnośnie do ustalonego przez organ I instancji adresata decyzji. Z dołączonej do akt decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia 27 maja 1978 r. wynika, że o ile gospodarstwo rolne J.K. przeszło na własność Państwa o tyle przejęcie nie dotyczyło budynków, co pozostawało w zgodzie ze stanowiącą podstawę wydania decyzji ustawą z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin. Zgodnie z art. 51 tej ustawy z gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu rolnik może wyłączyć budynki lub niektóre z nich oraz inwentarz żywy i martwy. Zgonie z ust. 2 powołanego przepisu: budynki wyłączone przez rolnika stanowią odrębny przedmiot własności. Z odrębną własnością tych budynków związana jest służebność gruntowa w zakresie niezbędnym do korzystania z budynków. Budynki, o których mowa w ust. 1, mogą być na wniosek rolnika przejęte na własność Państwa w zamian za dodatek do emerytury lub renty, o którym mowa art. 8 ust. 1 pkt 2. Decyzję o przejęciu podejmuje naczelnik gminy ( ust. 3). W takim stanie rzeczy nałożenie na Starostę obowiązku z art 67 P.b. wydaje się co najmniej wątpliwe i uzasadnia decyzję organu II instancji o uchyleniu decyzji I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, z udziałem prawidłowo określonych stron postępowania. Za bezzasadny należy ocenić zarzut sprzeciwiającego się dotyczący rękojmi wary publicznej ksiąg wieczystych. Wynikające z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych domniemanie prawdziwości zapisów dotyczy ochrony stron obrotu cywilnoprawnego. Tymczasem sprawa dotyczy nałożenia obowiązków o charakterze publicznoprawnym na podmiot legitymujący się prawem własności, którego wykazanie możliwe jest na podstawie wszelkich dopuszczalnych prawem dowodów. Podobnie Sąd ocenił zarzut nie podważenia treści księgi wieczystej, oparty na twierdzeniu, że na podstawie art 51 ust. 3 ustawy, po wydaniu nieruchomości Skarbowi Państwa, pozostawiony budynek mógł zostać przekazany przez właścicielkę na rzecz Skarbu Państwa w zamian za dodatkowe świadczenia. W aktach brak jest takiej decyzji. Wykazanie, że decyzja taka została wydana leży w interesie skarżącego, na podstawie ogólnej zasady rozkładu ciężaru dowodowego, z której wynika, że obowiązek przedstawienia okoliczności spoczywa na tym, kto chce z nich wywieść pozytywne dla siebie skutki. Mając to wszystko na uwadze Sąd oddalił sprzeciw jako nieuzasadniony na podstawie art 151 a § 2 P.p.s.a.