II SA/Rz 1238/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Elżbieta Mazur-Selwa /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] Przedmiotem skargi M. W. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej SKO lub Kolegium) z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Organy obu instancji kierowały się następującymi okolicznościami prawnymi i faktycznymi: M. W. w dniu 4 lutego 2013 r. złożył do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...] wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad niepełnosprawną żoną A. W. Po rozpatrzeniu tego wniosku Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], odmówił wnioskodawcy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. W uzasadnieniu wskazał, że M. W. nie pracuje, zaś z załączonego świadectwa pracy z kopalni S. "M." P.P. w T. z 5 listopada 1996 r. wynika, że był tam zatrudniony w okresie od 6 maja 1996 r. do 5 listopada 1996 r., zaś utrata pracy nastąpiła z powodu upływu okresu na jaki została zawarta umowa o pracę, a nie z powodu konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną. Nadto z załączonego wniosku wynika, że niepełnosprawność stwierdzona została w 1998 r., a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 21 grudnia 2007 r. Organ wskazał, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli osoba uprawniona rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną. Odwołanie od tej decyzji wniósł M. W. podnosząc, że spełnia wszystkie przesłanki do przyznania mu wnioskowanego zasiłku. Decyzją z [...] marca 2013 r. SKO utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie Kolegium organ I instancji zasadnie uznał, że nie można w niniejszej sprawie stwierdzić, że przyczyną dla której M. W. nie podejmuje zatrudnienia była wyłącznie konieczność sprawowania opieki nad żoną. W dacie bowiem wydania orzeczenia o niepełnosprawności żony ww. już nie pracował - pozostawał bez pracy od 1996 r. z przyczyn innych niż sprawowanie opieki nad żoną. M. W. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej WSA) skargę na decyzję SKO z [...] marca 2013 r. wnosząc o jej uchylenie i ponowne jej rozpatrzenie z wydaniem postanowienia w tej sprawie. Skarżący podniósł, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Kolegium zarzucił mu, że jako osoba bezrobotna, specjalny zasiłek opiekuńczy traktuje jako zastępcze źródło dochodu i z tego powodu nie zamierza podejmować zatrudnienia. Nie zgadzając się z tym zarzutem podniósł, że w latach 2001- 2008 miał orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności z zakazem podejmowania zatrudnienia i na tej podstawie otrzymywał zasiłek stały z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] W latach 1996- 2001 pozostawał w ewidencji osób bezrobotnych, ale nie było dla niego ofert pracy. Natomiast w latach 2008 – 2011 był zarejestrowany jako bezrobotny poszukujący pracy w ww. urzędzie, ale tak naprawdę jego praca polegała na sprawowaniu opieki nad niepełnosprawną żoną. Wskazał na trudny stan zdrowia żony, która wymaga całodobowej opieki, systematycznego przyjmowania lekarstw i kontaktu z drugą osobą. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z 10 października 2013 r. WSA zawiesił postępowanie sądowe z uwagi na wniosek złożony przez Grupę Posłów na Sejm do Trybunału Konstytucyjnego, zarejestrowany pod sygnaturą K 38/13, a nadto wniosek skierowany przez Rzecznika Praw Obywatelskich do Trybunału Konstytucyjnego, (zarejestrowany pod sygnaturą K 27/13). Niezależnie od powyższego Sąd wziął pod uwagę, pytanie przedstawione Trybunałowi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, dotyczące kwestii zgodności z Konstytucją RP przepisu, który stanowił podstawę zaskarżonej decyzji SKO, (zarejestrowane przez Trybunał pod sygnaturą P 1/14). Postanowieniem z 24 września 2014 r. WSA podjął zawieszone postępowanie sądowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl natomiast w myśl art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego orzeczenia stanowił art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2006 r. Nr 139 poz. 992 ze zm.), zwanej dalej: "ustawą". Przepis ten został wprowadzony do ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548) i zaczął obowiązywać w porządku prawnym od dnia 1 stycznia 2013 r. Na mocy tego przepisu do systemu świadczeń rodzinnych zostało wprowadzone nowe świadczenie tzw. specjalny zasiłek opiekuńczy, którego przyznanie obwarowane zostało spełnieniem szeregu przesłanek określonych w powołanym przepisie. W przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadza się do niespełnienia przez skarżącego – zdaniem organów odmawiających przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego – przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wynikającej z art. 16a ust. 1 tej ustawy. Przepis ten stanowi, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Organy przyjęły, że stosunek pracy skarżącego wygasł w 1996 r. na skutek upływu terminu umowy o pracę na który została zawarta. Niepełnosprawność jego małżonki A. W. istnieje od 1998 r., zaś ustalony stopień niepełnosprawności od 21.12.2007 r. Skarżący podkreślił, że nie mógł podjąć pracy bo opiekował się żoną i otrzymywał świadczenie pielęgnacyjne. Organy przyjęły, jak się wydaje, że brak jest związku przyczynowego pomiędzy ustaniem stosunku pracy, a podjęciem opieki nad niepełnosprawną żoną, co skutkuje nie zaistnieniem koniecznej przesłanki z art. 16a ust. 1 w/w ustawy w postaci rezygnacji z zatrudnienia. W ocenie Sądu prezentowana przez organy w niniejszej sprawie wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy nie zasługuje na akceptację. Mianowicie, organy dokonując wykładni ww. przepisu przyjęły, że w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego (inaczej niż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego – art. 17 ust. 1 ustawy), świadczenie to przysługuje wyłącznie tym osobom uprawnionym, które podjęły się i sprawują faktyczną opiekę nad osobami niepełnosprawnymi na skutek li tylko rezygnacji z wykonywanej uprzednio pracy. Taka interpretacja przepisu jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z zasadą równości wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. Dokonana przez organy wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy prowadzi natomiast do zróżnicowania sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi, w stosunku do których niepełnosprawność powstała w okolicznościach wskazanych w art. 17 ust. 1b ustawy (czyli beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego) od sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad "pozostałymi niepełnosprawnymi", ale także – co istotne w rozpoznawanej sprawie – zastosowana przez organy wykładnia różnicuje w sposób całkowicie niezrozumiały potencjalnych beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego na tych, którzy podejmują się sprawowania opieki w następstwie rezygnacji z pracy oraz na tych, którzy tak samo jak poprzedni podejmują się i sprawują stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednakże nie pozostając w zatrudnieniu powstrzymują się od podejmowania określonej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki (tzn. rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej). Przyjmuje się, że specjalny zasiłek opiekuńczy jest niejako rekompensatą Państwa w stosunku do osób opiekujących się niepełnosprawnymi członkami rodziny, gdyż w innym wypadku to właśnie Państwo musiałoby się wywiązać z obowiązku opieki nad swoim obywatelem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, sygn. akt II SA/Go 550/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych,https://cbois.nsa.gov.pl/doc/0C147F93EA). A skoro tak, to sam fakt nie pozostawania w zatrudnieniu, spowodowanym koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny musi być decydujący dla ustalenia prawa do omawianego świadczenia, bez względu na przyczynę nie pozostawania w zatrudnieniu (rezygnację z zatrudnienia lub rezygnację z podjęcia zatrudnienia). W ocenie Sądu byłoby fikcją wymaganie od osób niepracujących - bowiem sprawujących faktycznie opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny - podjęcia przez te osoby pracy, po to, by następnie z niej zrezygnować w celu spełnienia przesłanki otrzymania świadczenia, którego celem jest w istocie nie forma podjęcia bądź rezygnacji z zatrudnienia, lecz rekompensata Państwa za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny powodująca w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna. Reasumując, w ocenie Sądu nie sposób jest przyjąć za zgodne z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, że w przypadku dwóch osób, tak samo sprawujących stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednej z nich przysługiwać będzie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż w celu tej opieki osoba ta dokonała rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, natomiast drugiej prawo to nie będzie przysługiwać, gdyż osoba ta – pomimo sprawowania faktycznej opieki i spowodowanej tym obiektywnej niemożności podjęcia zatrudnienia – nie wypełnia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" (tak WSA w Gdańsku w wyroku z 21.11.2013 r. III SA/Gd 757/13). Oznacza to, że przez rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w świetle art. 16a ust. 1 należało rozumieć także jako rezygnację z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. To, że ustawodawca dokonał nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych, dodając art. 16a ust. 1, w którym kwestię przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego uzależnił od rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, nie oznacza, że w przepisie tym nie została zawarta norma, która obejmowałaby określoną grupę osób, które także zrezygnowały z "podjęcia" zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jeżeli taka rezygnacja nastąpiła w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. To, że racjonalny ustawodawca dokonał zmiany przepisów nie oznacza, że takiej normy nie zawarł w kolejnym, ale niezbyt precyzyjnym brzmieniu przepisu. Należy bowiem mieć na względzie, że powyższe uregulowanie miało na celu wyłącznie wyeliminowanie sytuacji, w których w poprzednim stanie prawnym uprawnienie do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego było nadużywane przez osoby wnioskujące o przyznanie pomocy finansowej ze strony państwa. Ratio legis art. 16a ust. 1 u.ś.r. jasno wynika z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw. W projekcie tym bowiem wskazano, że zawężenie kręgu osób uprawnionych do przyznania zasiłku nastąpiło w celu wyeliminowania występujących do tej pory niepożądanych zjawisk wyszukiwania przez osoby nieaktywne zawodowo osób niepełnosprawnych jedynie w celu uzyskania środków finansowych ze strony państwa, bez faktycznego sprawowania opieki nad taką osobą, co więcej wskazując, że w celu weryfikacji tych nadużyć wprowadzono odpowiednie procedury umożliwiające taką weryfikację (por. uzasadnienie projektu ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw; druk sejmowy nr 724). W tych warunkach nie było podstaw do stwierdzenia, że treść normy prawnej jaką zawiera art. 16a ust. 1 u.ś.r. pozbawiała prawa do zasiłku każdą osobę, która sprawowała już opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a zrezygnowała też z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Oznacza to, że niezbyt precyzyjna treść przepisu nie mogła decydować o sposobie dekodowania tej normy w sposób jaki przeprowadziły to organy administracji publicznej, tym bardziej, że ostatecznie ustawodawca w kolejnej nowelizacji doprecyzował treść art. 16a ust. 1 u.ś.r. w tym zakresie (o czym w poniżej przedstawionym wywodzie). Na uwagę też zasługuje, że w zakresie konstytucyjności ww. przepisu wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny. Co prawda w postanowieniu z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt P 1/14, Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie wywołane pytaniem prawnym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu "czy art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, ze zm.) w zakresie, w jakim pomija wśród uprawnionych do uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego osoby na których ciąży obowiązek alimentacyjny i które nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, jest zgodny z art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 Konstytucji" – to w uzasadnieniu tego orzeczenia wskazał, że zasadniczy problem konstytucyjny dotyczący sytuacji prawnej osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2012 r., poz. 1548), które na mocy tej ustawy zostały go pozbawione, został już rozstrzygnięty przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 5 grudnia 2013 r., sygn. K 27/13 (OTK ZU nr 9/A/2013, poz. 134). W ww. wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej z 2012 r., wprowadzającej m.in. zaskarżony art. 16a ust. 1 u.ś.r., narusza prawa słusznie nabyte oraz zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa w odniesieniu do tej grupy osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie u.ś.r., w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2012 r., a jednocześnie nie spełniły przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 2012 r. W uzasadnieniu wyroku Trybunał podkreślił, że zaskarżone przepisy nie zabezpieczyły w należyty sposób interesów osób, które w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną otrzymywały już świadczenie pielęgnacyjne. Naruszyły tym samym bezpieczeństwo prawne uprawnionych, a w sposób pośredni również bezpieczeństwo prawne osób niepełnosprawnych, przez odebranie wsparcia osobom opiekującym się nimi. Wykonując wspomniany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego Sejm podjął w dniu 4 kwietnia 2014 r. ustawę o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. poz. 567), w której uregulowano sytuację prawną osób, które utraciły prawo do świadczenia rodzinnego w związku z wejściem w życie ustawy 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw. Ustawa weszła w życie 15 maja 2014 r. Zgodnie z art. 5 w zw. z art. 8 tej ustawy w obecnym stanie prawnym istnieje możliwość złożenia wniosku o przyznanie zasiłku dla opiekunów, którzy 1 lipca 2013 r. utracili prawo do zasiłku na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy zmieniającej z 2012 r. Ustawa o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów przyznaje jednocześnie prawo do wypłacania świadczenia pielęgnacyjnego za okres między wygaśnięciem tego prawa a dniem wejściem jej w życie, wraz z odsetkami ustalonymi w wysokości odsetek ustawowych, określonej przepisami prawa cywilnego. Ponadto, co najistotniejsze, art. 17 tej ustawy zmienił treść art. 16a ust. 1 u.ś.r. W ust. 1 pkt 1 tego przepisu, w nowym brzmieniu, ustawodawca już wyraźnie uregulował kwestię prawa do świadczeń rodzinnych również tych opiekunów, którzy nie podejmowali zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Przepis ten – zgodnie z art. 26 tej ustawy – wejdzie w życie 1 stycznia 2015 r. (tak NSA w wyroku z 30.10.2014 r. I OSK 2930/13). Odmienna wykładnia art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych dokonana przez organy przełożyła się na treść wydanych w sprawie decyzji. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji winny przeprowadzić postępowanie mając na względzie wykładnię art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych zawartą w treści niniejszego uzasadnienia.