II SA/Rz 1239/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Paweł Zaborniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi A. M. na postanowienie Wojewody z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy możliwości przeglądania akt sprawy oraz wykonania fotokopii I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Starosty [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego A. M. kwotę 597 zł /słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 1239/17 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi AM jest postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2017 r. [...], uchylające w całości postanowienie Starosty Powiatu [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] o odmowie wglądu w akta sprawy i w tym zakresie umarzające postępowanie organu I instancji w całości. W podstawie prawnej tego postanowienia Wojewoda wskazał art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 , art. 126 i art. 144 art. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) – dalej: "k.p.a.". Z jego uzasadnienia i akt administracyjnych wynika, że AM pismem z 26.04.2017 r. zwrócił się do Starosty Powiatu [...] o wyrażenie zgody na zapoznanie się z aktami postępowań administracyjnych, które dotyczyły wydanych pozwoleń na budowę budynków na działce nr 1493/3 w [...], jak również złożonych przez inwestora oświadczeń o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a ponadto o wyrażenie zgody na wykonanie fotokopii tych akt. Uzasadniając zgłoszone żądanie podniósł, że jest współwłaścicielem ww. działki, zaś z uzyskanych przez niego informacji wynika, że zanim stał się on właścicielem nieruchomości, przed organem toczyły się postępowania administracyjne w sprawach dotyczących obiektów budowlanych zlokalizowanych na wskazanej nieruchomości. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...], Starosta Powiatu [...], działając na podstawie art. 74 § 2 k.p.a., odmówił wnioskodawcy umożliwienia przeglądnięcia akt sprawy i wykonania fotokopii zgłoszeń na budowę (postawienie) wiaty lub wiat na działce nr 1493/3 położonej w [...]. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ podał, że stroną w postępowaniu dotyczącym zgłoszenia budowy wiaty na ww. działce był wyłącznie dotychczasowy wnioskodawca i tylko on może skorzystać z wpadkowego postępowania, jakim jest postępowanie dotyczące udostępnienia akt. W świetle bowiem art. 73 § 1 i 2 k.p.a., tylko strona postępowania ma prawo wglądu w akta sprawy i sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Skoro AM nie był stroną postępowania "głównego", to nie przysługuje mu prawo wglądu do akt sprawy oraz wydania mu fotokopii dokonanego zgłoszenia. AM wniósł zażalenie na to postanowienie, zarzucając mu naruszenie: 1. art. 73 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie jego wniosku w sytuacji, gdy – w jego ocenie – przysługuje mu status strony postępowania; 2. art. 6 i art. 7 w zw. z art. 124 § 1 k.p.a. poprzez powołanie błędnej podstawy prawnej przejawiające się w przywołaniu błędnego źródła publikacji przepisu będącego podstawą zaskarżonego w sprawie postanowienia; 3. art. 8 i art. 9 w zw. z art. 124 § 1 k.p.a. poprzez błędne pouczenie wnioskodawcy o przysługującym mu prawie zaskarżenia, tj. prawie do wniesienia odwołania zamiast zażalenia. Wymienionym na wstępie postanowieniem z dnia [...] września 2017 r. Wojewoda [...] uchylił w całości postanowienie organu I instancji i w tym zakresie umorzył postępowanie pierwszoinstancyjne całości. Organ odwoławczy zauważył, że postępowanie w sprawie udostępnienia akt w toku postępowania administracyjnego ma charakter wpadkowy, incydentalny i zależny od postępowania głównego, a zatem także i krąg stron na potrzeby postępowania wpadkowego nie jest ustalany odrębnie niż ten, który organ ustalił na potrzeby postępowania głównego. Ani przepisy art. 73 i art. 74 k.p.a., ani inny przepis nie kreuje interesu prawnego w sposób odrębny i niezależny od interesu prawnego statuującego strony w postępowanie głównym. Zatem skoro w toku postępowania głównego stroną był wyłącznie zgłaszający, to tylko on może skorzystać z odrębnego postępowania jakim jest postępowanie regulowane art. 73 i art. 74 k.p.a. Zdaniem organu odwoławczego, w świetle wskazanych wyżej okoliczności stwierdzić należało, że w odniesieniu do wniosku AM zaistniały przeszkody podmiotowe, uniemożliwiające wgląd w akta sprawy zgłoszeniowej. Przy czym załatwienie wniosku poprzez wydanie zaskarżonego zażaleniem postanowienia uznać należało za nieprawidłowe. Zgodnie bowiem z obowiązującym w dacie rozstrzygania sprawy brzmieniem art. 126 i art. 105 k.p.a., organ w opisywanej sytuacji winien umorzyć w drodze postanowienia postępowanie wpadkowe o udostępnienie akt sprawy. Nie ulega bowiem wątpliwości, że bezprzedmiotowość postępowania może wynikać z faktu, że zostało ono uruchomione z inicjatywy podmiotu nieuprawnionego. Stwierdzenie, że wniosek o udostępnienie akt sprawy pochodzi od podmiotu nie będącego stroną postępowania winno zatem prowadzić do umorzenia postępowania w sprawie udostępnienia akt sprawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożonej na to postanowienie AM, reprezentowany przez adwokata, wniósł o jego uchylenie i uchylenie poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: 1. art. 73 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez nieprzyznanie skarżącemu prawa do zapoznania się z aktami sprawy i uniemożliwienie mu tym samym wykonania z nich fotokopii w sytuacji, gdy wnioskodawcy bez wątpienia przysługuje przymiot strony; 2. art. 10 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez nieprzyznanie skarżącemu przymiotu strony i jednocześnie niezapewnienie mu czynnego udziału w postępowaniu incydentalnym, jakim jest postępowanie dotyczące udostępnienia akt. Skarżący podniósł, że na podstawie umowy sprzedaży nieruchomości z dnia 25 lutego 2016 r., nabył wraz z żoną własność działki nr 1493/3 w [...]. Zdaniem skarżącego, przeniesienie na niego prawa własności rodzi ten skutek, że nowy właściciel wchodzi w prawa i obowiązki związane z ww. nieruchomością, co należy wywodzić z art. 155 § 1 i art. 140 Kodeksy cywilnego w zw. z art. 30 § 4 k.p.a. Tym samym winien zostać uznany przez organ za stronę postępowania, a w konsekwencji złożony prze niego wniosek o udostępnienie akt sprawy winien podlegać uwzględnieniu. Podał również, że akceptacja stanowiska organów prowadziłaby do sytuacji, gdy obecny właściciel, który nie przejął dokumentacji od poprzedniego właściciela, nie będącego inwestorem obiektów budowlanych, nie mógłby sprawdzić czy inwestycja znajdująca się na nieruchomości stanowiącej jego własność została wzniesiona legalnie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188). Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Została ona rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art.120 P.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 3 P.p.s.a., który przewiduje taki tryb, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W rozpoznawanej sprawie organy przyjęły, że skarżący nie był stroną postępowania dotyczącego zgłoszenia budowy wiat na działce nr 1493/3 w [...], a w tej sytuacji nie miał również przymiotu strony w postępowaniu incydentalnym, dotyczącym udostępnienia akt sprawy. Organ II instancji skorygował przy tym stanowisko Starosty Powiatu [...], przyjmując, że w takiej sytuacji postępowanie jest bezprzedmiotowe. W ocenie Sądu kluczowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest ustalenie czy w sprawie toczyło się postpowanie administracyjne, regulowane przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Z akt sprawy wynika (pismo Starosty do pełnomocnika skarżącego – k. 12), że uprzednio nie toczyło się postępowanie dotyczące budowy czy rozbudowy budynków na działce nr 1493/3 w [...], a więc wymagające uzyskanie pozwolenia na budowę. W tej sytuacji skarżący wystąpił o umożliwienie zapoznania się z aktami postępowań dotyczących zgłoszeń na posadowienie wiat oraz wykonania fotografii tych akt. Zgodnie z przyjętym powszechnie stanowiskiem zgłoszenie budowy obiektu lub robót budowlanych wynikające z przepisów art. 29 i art. 30 ustawy Prawo budowlane jest czynnością prawną, a obowiązek zgłoszenia w ściśle określonych w ustawie sytuacjach ciąży na inwestorze. Zgłoszenie budowy nie powoduje wszczęcia postępowania administracyjnego. Mają natomiast zastosowanie reguły formalne określone w ustawie Prawo budowlane (np. wydanie postanowienia wzywającego do uzupełnienia zgłoszenia). Postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez organ architektoniczno – budowlany po dokonaniu zgłoszenia budowy jest dopiero postępowanie w sprawie sprzeciwu (wszczynane w istocie decyzją o sprzeciwie), będącego decyzją administracyjną wydawaną z urzędu i to tyko wówczas, gdy organ dojdzie do przekonania, że zachodzą ustawowe przesłanki do wydania takiej decyzji. Taki pogląd prezentowany jest w orzecznictwie – m.in. w wyroku NSA z dnia 6 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 307/08, Lex Nr 530044, w którym Sąd ten sformułował tezę, że zgłoszenie budowy nie powoduje wszczęcia postępowania administracyjnego, nie stanowi bowiem wniosku (podania) zainteresowanego podmiotu, który by w myśl Kodeksu postępowania administracyjnego wymagał załatwienia przez organ administracji architektoniczno – budowlanej sprawy administracyjnej. Stanowisko to Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie aprobuje, przyjmując konsekwentnie, że skoro do instytucji zgłoszenia nie mają zastosowania przepisy k.p.a., to tym samym nie mogą być stosowane również art. 73 i art. 74 k.p.a. Przepisy te dotyczące bowiem generalnie udostępnienia akt sprawy, regulują uprawnienia strony postępowania administracyjnego. Przyjęcie takiego stanowiska oznacza natomiast, że w niniejszej sprawie brak było podstawy do zastosowania art. 74 § 2 k.p.a. w zw. z art. 73 § 1 k.p.a., a tym samym podstawy do wydania postanowienia z art. 74 § 2 k.p.a. Tym samym nie ma również konieczności odnoszenia się do zarzutów skargi dotyczących przysługiwania skarżącemu przymiotu strony i argumentacji organu w tym zakresie. Można jedynie dodać, że w sytuacji takiej jaka zaistniała w rozpoznawanej sprawie, obecny właściciel nieruchomości nie jest pozbawiony możliwości sprawdzenia czy inwestycja na tej nieruchomości została wzniesiona zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane. Może bowiem domagać się od właściwego organu administracji publicznej wydania zaświadczenia, o którym mowa w art. 217 § 2 K.p.a. Z wszystkich tych względów, uznając, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie wydane zostały z naruszeniem art. 74 § 2 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił oba wymienione postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. 1 P.p.s.a. w zw. art. 135 P.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.