II SA/Rz 124/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk/spr./ Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik WSA Joanna Zdrzałka Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 12 lipca 2011 r. sprawy ze skargi G. Ż., A. M. i S. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] w przedmiocie uregulowania stosunków wodnych na gruncie -skargę oddala- Na podstawie wniosku sporządzonego w dniu 27 października 2007 r. M. B., A. i S. M., G. i M. Ż. zażądali od Burmistrza A. przywrócenia stosunków wodnych spowodowanych naruszeniem stanu wód na gruncie działek o nr 2709, 2710, 2711, 2714/1, 2714/2, 2715 oraz 2733 oraz na drodze gminnej. Według wnioskujących woda z gruntu działek 2711 i 2710 została celowo skierowana na stronę wschodnią w kierunku północnym na działki 2733, 2714 oraz 2714/2 i 2714/1. Zostało to spowodowane budową drogi. Po stronie wschodniej został wykopany rów ze spadkiem w kierunku północnym. W wyniku działań jednego z sąsiadów, zostały zasypane kanaliki i rów. Droga przed tymi działaniami pełniła funkcje wodnicy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyznaczyło do załatwienia sprawy Burmistrza Gminy B. Granice sprawy dotyczyły bowiem drogi publicznej należącej do mienia Gminy A. Po wydaniu przez SKO kasacyjnej decyzji z [...] grudnia 2009 r., znak [...], Burmistrz B. wydał kolejną decyzję z dnia [...] maja 2010 r., znak [...]. Na jej mocy odmówiono uwzględnienia żądania zawartego we wniosku G. Ż. oraz A. i S. M. w sprawie uregulowania stosunków wodnych na drodze gminnej nr ewid. 7332 w Z. oraz umorzono postępowanie z wniosku M. Ż. oraz M. B. W jej treści wyjaśniono, że ze względu na wymiaru przydrożnych rowów wzdłuż drogi gminnej nie jest możliwe prawidłowe odprowadzenie wód opadowych. Dlatego też może dochodzić do zalewania terenów niżej położonych. Według zeznań stron do zalewania ich posesji dochodziło także przed wykonaniem remontu drogi w latach 80 tych. Zdaniem organu pierwszej instancji wykonanie remontu polegającego na wybudowanie rowów po stronie wschodniej oraz wykonanie przez mieszkańców zjazdów na posesje nie spowodowało zmiany stosunków wodnych na gruncie. Wybudowany przepust przejął funkcje upustu, rowku jaki zdaniem stron istniał przed wykonaniem remontu. Przydrożne rowy były zaś zbiornikami zbierającymi wody opadowe. Z tych powodów, A. i S. M. znali panujące w przedmiotowym miejscu stosunki wodne w czasie gdy przystępowali do budowy domu. Organ odnosząc się do wniosków złożonych na rozprawach o udrożnienie rowów oraz zlikwidowanie przepustu pod drogą na wysokości działki G. Ż. oraz zamontowanie przepustu w zjeździe z drogi na działkę H. M. stwierdziło, że nie nastąpiła zmiana stosunków wodnych w obrębie działki nr 332 ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Istniejący stan funkcjonuje od dawna a remont drogi w latach 80 tych, był stanem zastanym przez A. i S. M. w czasie budowy domu. Dlatego też żądania zawarte we wniosku z 27 października 2007 r., nie mogą zostać przez organ uwzględnione. W stosunku do wniosku A. B. oraz M. Ż. postępowanie umorzono motywując to w końcowym fragmencie uzasadnienia brakiem interesu prawnego tych osób. Powyższą decyzję zaskarżyli do SKO A. M., S. M., oraz G. Ż. reprezentowani przez radcę prawnego E. Z. SKO decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] uchyliło decyzję Burmistrza i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Skład orzekający uznał, że organ błędnie ustalił krąg stron postępowania. Dopuszczono do udziału B. M., J. P., M. Ż., A. B. i M. P. bez prawidłowego określenia statusu prawnego tych osób. Przeprowadzając ponownie postępowanie organ winien według składu orzekającego SKO zachować szczególną staranność w zakresie prawidłowego doboru stron. Ponadto, pomimo uwag zawartych w poprzedniej decyzji SKO organ przeprowadził postępowanie z pominięciem kwestii mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. Stwierdzenie organu, według którego wykonanie remontu nie spowodowało zmiany stosunków wodnych nie znajduje potwierdzenia w stanie faktycznym sprawy. Kolegium wyraziło wątpliwość czy przepust pod drogą o średnicy 20 cm, jest w stanie właściwie odprowadzać wodę. Wyasfaltowanie drogi oraz wykonanie rowów i przepustów stanowiło zmianę mającą wpływ na stan wód na badanym gruncie. To zaś powoduje konieczność przeprowadzenia analizy ewentualnych szkód w kontekście art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Ponadto zmiana dokonana pomiędzy działką G. Ż. a działką A. i S. M. poprzez wykonanie zastawy, blokady na w rowie może powodować utrudnienia w spływie wód i rozlewanie się po terenach niżej położonych, do których należą działki wnioskodawców. Zauważono także, iż umorzenie postępowania z wniosku M. Ż. oraz M. B. nie spełniła warunków formalnych. Organ pierwszej instancji powinien uzasadnić przesłanki bezprzedmiotowości postępowania i właściwie je skonkretyzować w treści uzasadnienia swego rozstrzygnięcia. Decyzję SKO zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie A. M., S. M. oraz G. M. reprezentowani przez radcę prawnego. W skardze zarzucono decyzji SKO naruszenie przepisów postępowania administracyjnego poprzez błędne zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. oraz naruszenie prawa materialnego w postaci art. 29 § 3 ustawy Prawo wodne, a także art. 7 i art. 8 K.p.a. poprzez nie zastosowanie zasady wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. W oparciu o te zarzuty wniesiono o uchylenie decyzji w całości oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wobec złożenia przez skarżących oświadczeń na temat faktu zalewania nieruchomości wodami spływającymi a także wykonanej w toku postępowania dokumentacji fotograficznej nie jest prawdziwy argument jakoby zebrany w sprawie materiał dowodowy nie był wystarczający do przyjęcia, że zmiany stanu wody na gruncie drogi gminnej mają szkodliwy wpływ na stan gruntów sąsiadujących z nią i należących do skarżących. Wyrażono przekonanie, że SKO dysponowało wystarczającym materiałem dowodowym aby wydać decyzję merytoryczną i uchylić decyzję Burmistrza B. oraz uwzględniając wniosek skarżących nakazać usunięcie spornego przepustu i wykonanie czynności powodujących udrożnienie rowu po stronie wschodniej drogi gminnej. Uczyniono tak pomimo tego, że sprawa ciągnie się od 2007 r. Wydanie decyzji kasacyjnej w świetle art. 138 § 2 K.p.a. powinno następować wyjątkowo a nie jako reguła. Organ odwoławczy rozpoznając odwołanie zawęził przedmiot żądań stron stwierdzając, że żądanie wnioskodawców dotyczyło jedynie usunięcia spornego przepustu pod drogą. Żądania stron były jednak znacznie szersze i dotyczyły udrożnienia zjazdu na posesje H. M. spowodowane zaprzestaniem kierowania wód z posesji P. M., E. P., H. M. do spornego przepustu i dalej do rowu na wysokości posesji wnioskodawców. Organ odwoławczy nie odniósł się do zasadności tych żądań w kontekście przepisów prawa wodnego. SKO nie wzięło także pod uwagę tego, iż przed wydaniem decyzji w postępowaniu odwoławczym Gmina A. udrożniła rów po stronie wschodniej. Według pełnomocnika stron, SKO powinno wydać decyzję o uchyleniu decyzji Burmistrza B. i orzec zgodnie z wnioskiem wyrażonym jeszcze w 2007 r. Działania organów naruszają zasadę umacniania zaufania obywateli do organów państwa wyrażoną w art. 8 K.p.a. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu. WSA postanowieniem z dnia 29 marca 2011 r., o sygn. II SA/Rz 124/11 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji SKO. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skargi stron nie mogą doprowadzić do skasowania decyzji SKO, ponieważ akt ten nie narusza obowiązujących regulacji prawnych. Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Decyzja SKO, przeciwko której skierowały swe skargi A. M., S. M. oraz G. Ż. została wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. W chwili wydawania tej decyzji przez organ odwoławczy, przytoczony przepis obowiązywał w następującym brzmieniu: Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z treści tej regulacji wynikało, że organ odwoławczy powinien ograniczyć się do skasowania pierwszo-instancyjnego rozstrzygnięcia, jeżeli w działaniach wyjaśniających organu dopatrzy się uchybień uniemożliwiających merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Ograniczenie uprawnień kasacyjnych organu odwoławczego wynika z oceny, czy rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego z znacznej części. Sąd administracyjny podziela zdanie SKO, że ostateczne załatwienie sprawy przywrócenia stosunków wodnych wymagało ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Organ odwoławczy nie mógł zastosować art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, albowiem określone w tym przepisie składniki hipotezy nie został w sposób dostateczny ustalone przez Burmistrza Gminy B. O konieczności dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy przywrócenia stosunków wodnych zadecydował fakt nieustalenia kręgu stron toczącego się postępowania. Organ odwoławczy precyzyjnie wskazał, którym osobom zapewniono czynny udział w postępowaniu, pomimo braku dowodów potwierdzających istnienie u nich interesu prawnego. W aktach zgromadzonych przez organ pierwszej instancji brakuje wypisów z ewidencji gruntów mogących poświadczać tytuł prawny do nieruchomości osób uznanych za strony postępowania pierwszoinstancyjnego. Z uwagi na niebudzącą wątpliwości treści art. 29 ust. 3 – ustaw Prawo wodne, pierwszym krokiem organu winno być ustalenie kręgu właścicieli nieruchomości zagrożonych negatywnymi skutkami zmian stanu wody. W tym zakresie, organ rozstrzygający musi opierać się na dokumentach potwierdzających prawo własności, lub inne uprawnienia prawno - rzeczowe do nieruchomości. Co do tej kwestii nie można opierać się na niepopartych dowodami domniemaniach. Podzielić wypada także te oceny SKO, w których wyrażono wątpliwość co do rzeczywistego braku wpływu przeprowadzonych prac na nieruchomości sąsiednie. Nie sposób podważać, dostrzeżonego przez organ pierwszej instancji faktu wybudowania zjazdu z drogi bez przepustu umożliwiającego spływ wody. Na skutek braku przepustu, a tym samym powstania przeszkody w postaci nasypu, może dochodzić do zalewania sąsiadujących gruntów. Ta konkluzja stoi w sprzeczności z wnioskami zawartymi w decyzji organu pierwszej instancji. Tak samo, a więc jako błąd w ustaleniach faktycznych, wypada zakwalifikować wydolność przepustu drogowego o średnicy 20 cm. Nie sposób zgodzić się z ustaleniem przyjętym w decyzji pierwszo - instancyjnej, że tak niewielka średnica zapewnia pożądaną drożność przepustu. Nie zbadano więc czy rzeczywiście taki stan nie wpływa w sposób negatywny na działki sąsiadujące. Koniecznym jest także ponowne przeanalizowanie skutków wykonanych zastaw i blokad w rowie pomiędzy działką G. Ż. oraz A. i S. M. Zdaniem WSA wystarczającą przyczyną skasowania decyzji było nie wskazanie okoliczności, które miałyby przemawiać za obiektywną bezprzedmiotowością postępowania z wniosku M. Ż. oraz W. B. Ograniczenie się do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania spowodowanej brakiem interesu prawnego u wyżej wymienionych nie tłumaczy racji mogących przekonywać za takim zakończeniem postępowania. Reasumując, w świetle stwierdzonych uchybień organu pierwszej instancji, za trafne wypada uznać rozstrzygnięcie SKO oparte na art. 138 § 2 K.p.a. Kolegium rozpatrując odwołania nie dopuściło się naruszeń powołanych w zarzutach rozpoznawanej skargi, albowiem zebrany przez organ pierwszej instancji materiał dowodowy nie pozwalał na zastosowanie art. 29 ust. 2 ustaw Prawo wodne, poprzez wydanie decyzji rozstrzygającej istotę sprawy. Wykazano w sposób niebudzący wątpliwości, iż niektóre z wniosków Burmistrza B. stoją w oczywistej sprzeczności z treścią zebranych dowodów. Sąd podkreśla, że skutkiem uchylenia decyzji tego organu powinno być ponowne całościowe wyjaśnienie okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, ze szczególnym uwzględnieniem uchybień dostrzeżonych przez skład orzekający SKO. Z tych przyczyn orzeczono o oddaleniu skarg w oparciu o art. 151 P.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd nie orzekał z uwagi na treść art. 200 P.p.s.a.