II SA/Rz 124/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie SO del. Elżbieta Mazur-Selwa WSA Ewa Partyka Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 października 2014 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków I. uchyla zaskarżoną decyzję w części, w jakiej utrzymuje decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] w zakresie działki nr 1019 oraz działek nr 1018 i 1020 obr. [...], a także decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] w części dotyczącej działki nr 1019 oraz działek nr 1020 i 1018 obr. [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, na podstawie wskazał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17.05.1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., Nr 193 poz. 1287 ze zm.), po rozpoznaniu odwołania A. D., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., Nr [...], orzekającą o wprowadzeniu na podstawie dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej włączonej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za numerem [...] zmian w operacie ewidencyjnym w obrębie Ż. gm. [...] polegających na doprowadzeniu operatu ewidencji gruntów i budynków do stanu prawnego poprzez: - w poz. rej. obrębu Ż. w miejsce działek nr 911,1004,1019 o łącznej pow. 2,17ha wpisanie działki nr 911/1 (pow. 0,12ha), nr 1004/1 o pow. 1,08ha i nr 1019/1 o pow. 1,11ha; - w poz. rej. [...] obrębu Ż. w miejsce działek nr 910/2 i 1005/14 o łącznej pow. 1,37ha wpisanie działki nr 910/3 i 1005/21 o pow. 1,18ha; - w poz. rej. [...] obrębu Ż. w miejsce działki nr 1003/1 o pow. 0,42ha wpisanie działki nr 1003/3 o pow. 0,38ha; - w poz. rej. [...] obrębu Ż. w miejsce działki nr 1003/2 o pow. 0,61ha wpisanie działki nr 1003/74 o pow. 0,58ha; - w poz. rej. [...] obrębu Ż. w miejsce działki nr 1020 o pow. 1,21ha wpisanie działki 1020/1 o pow. 1,16ha; - w poz. rej. [...] obrębu Ż. w miejsce działki nr 1018/2 o pow. 1,93ha wpisanie działki nr 1018/3 o pow. 1,96ha. W uzasadnieniu wskazano, że A. D. zwróciła się do Starosty [...] z wnioskiem o "rewizję dokonanych zmian w pomiarach oraz ponownego wytyczenia areału" działek nr 1004, 1019 i 911 położonych w obrębie Ż., gm. [...], gdyż po odnowieniu operatu powierzchnia ww. działek uległa zmniejszeniu o 0,23ha w stosunku do powierzchni wykazanej przed odnowieniem ewidencji. W wyniku przeprowadzonego postępowania, Starosta [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., orzekł o wprowadzeniu na podstawie dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej włączonej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za numerem [...] zmian w operacie ewidencyjnym w obrębie Ż. gm. [...], objętych wnioskiem działek wskazując, że w roku 1969 została założona ewidencja gruntów obrębu Ż. w gminie [...]. Podczas jej założenia (w latach 1965-1969) została opracowana mapa ewidencyjna w skali 1:2880. Operat z założenia ewidencji gruntów został przyjęty do zasobu pod nr [...]. W operacie tym w jednostce rejestrowej wykazano działki nr 538/4 o pow. 0,12ha, 541/3 o pow. 1,11ha i 530/2 o pow. 1,17ha. Następnie w latach 1985-1986 dla obrębu Ż. przeprowadzono odnowienie operatu ewidencji gruntów w oparciu o mapę ewidencyjną w skali 1:2000, sporządzoną o mapę zasadniczą wykonaną metodą fotogrametryczną. W odnowionym operacie działka nr 538/4 zmieniła oznaczenie na działkę nr 911 o pow. 0,11ha, działka nr 541/3 zmieniła oznaczenie na 1004 o pow. 0,97ha, natomiast działka nr 530/2 zmieniła oznaczenie na działkę nr 1019 o pow. 1,09ha. Operat włączony został do zasobu w dniu 4 czerwca 1986 r. pod nr [...]. Po stwierdzeniu, że przebieg granic działek nr 911, 1004, 1019 z działkami sąsiednimi, wykazany po odnowieniu operatu w roku 1986 na mapie ewidencyjnej w skali 1:2000, nie jest zgodny z przebiegiem granic działek 538/4, 541/3 i 530/2 z działkami sąsiednimi, wykazanymi na mapie ewidencyjnej w skali 1:2880, sporządzonej podczas założenia ewidencji w roku 1969, przeprowadzono w dniu 23 kwietnia 2013 r. rozprawę na gruncie. W jej trakcie nie stwierdzono istnienia znaków granicznych, zaś przybyłe strony nie określiły przebiegu granic w terenie. Obecna na rozprawie A. D. zgłosiła żądanie, by "działki nr 911, 1004, 1019 doprowadzić do stanu, jaki jest przedstawiony na mapach w skali 1:2880, sporządzonej przy zakładaniu operatu w 1969 r." Ze sporządzonej dokumentacji geodezyjnej w celu doprowadzenia operatu ewidencyjnego, w zakresie granic działek 911, 1004, 1019 z działkami sąsiednimi do stanu wykazanego na mapie w skali 1:2880 wynika, że działka nr 911 zmieniła oznaczenie na działkę nr 911/1 o pow. 0,12ha, działka nr 1004 zmieniła oznaczenie na działkę nr 1004/1 o pow. 1,08ha a działka nr 1019 zmieniła oznaczenie na działkę nr 1019/1 o pow. 1,11 ha. Dokumentacja ta została przyjęta w dniu 2.07.2013 r. do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...]. Dane ewidencyjne odnośnie granic działek zawarte w ww. dokumentacji zostały wykazane zgodnie ze stanem przestawionym na mapie ewidencyjnej w skali 1:2880 z założenia ewidencji gruntów w roku 1969. Zmiana przebiegu granic w 1986 r., podczas odnowienia operatu ewidencyjnego, została dokonana bez wydania decyzji, o jakiej mowa w § 64 ust. 2 załącznika do zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z 20.02.1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (M.P. nr 11, poz. 98 – zwane dalej "zarządzeniem z 1969 r."). Starosta podkreślił także, że różnice powierzchni działek 911, 1004 i 1019 wykazane w dokumentacji nr [...] wynikają z dokładniejszych metod obliczeniowych a nie z odmiennego przebiegu granic. Końcowo organ wskazał, że dokumentacja geodezyjna nr [...] została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29.03.2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454) stanowi podstawę do aktualizacji danych zawartych w operacie. Odwołanie od tej decyzji złożyła A. D. podnosząc, że nie zgadza się z nią w części dotyczącej "zmniejszenia powierzchni" będących w jej posiadaniu działek. Podkreśliła, że nie wnosiła o powrót do kształtu działek sprzed 1989 r., lecz o zachowanie ich areału. Wyjaśniła, że powierzchnia działki nr 1019 uległa zmniejszeniu o 6 arów, dlatego żąda przywrócenia ww. działce powierzchni – 1,17ha. Podała, że na skutek decyzji "na działce nr 1004 straciła 3 ary". Decyzją opisaną na wstępie organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie i wyjaśnił, że do zadań starosty należy utrzymywanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi (§ 44 rozporządzenia z dnia 29.03.2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków - Dz. U. Nr 38, poz. 454). Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że podczas odnowienia operatu ewidencyjnego wykonanego w latach 1985-1986, na opracowanej wówczas mapie ewidencyjnej w skali 1:2000 przebieg działek będących przedmiotem postępowania został zmieniony w stosunku do stanu sprzed odnowienia ewidencji. Cytując § 58 i § 64 ust. 2 załącznika do zarządzenia z 1969 r. organ podał, że tylko w sytuacjach tam wskazanych i tylko na podstawie decyzji administracyjnej można było wprowadzić w operacie ewidencyjnym zmianę granicy lub powierzchni działki ewidencyjnej. Natomiast przepisy dotyczące odnowienia ewidencji gruntów /§ 91- § 96 ww. załącznika/ nie przewidywały wprowadzenia zmian czy sprostowań danych ewidencyjnych. W sprawie nie została wydana decyzja administracyjna w trybie § 64 ust. 2 załącznika do zarządzenia, zatem dokonane w operacie zmiany zostały wprowadzone bezpodstawnie. Na podstawie aktualnie obowiązującego rozporządzenia z 2001 r., przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej wymienionej w § 36 tego rozporządzenia. W razie braku takiej dokumentacji lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne lub nie odpowiadają obowiązującym standardom technicznym, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych lub fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu granic na gruncie. W rozpoznawanej sprawie nie doszło do ustalenia granic na gruncie na podstawie zgodnego oświadczenia stron zatem, prawidłowo organ I instancji zlecił opracowanie dokumentacji geodezyjnej, mającej na celu wykazanie przebiegu granic działek w operacie ewidencyjnym na podstawie dokumentacji geodezyjnej sporządzonej przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, ewidencji gruntów i budynków – stosownie do § 36 pkt 6 rozporządzenia z 2001 r. Sporządzona dokumentacja geodezyjna została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawiera wykaz zmian danych ewidencyjnych i zgodnie z § 46 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 2001 r. stanowi podstawę wprowadzenia zmiany w ewidencji. Odnosząc się do zarzutu A. D. dotyczącego zmiany powierzchni działki i wniosku o przywrócenie działce 1019 powierzchni 1,17ha organ wyjaśnił, że pole powierzchni działki oblicza się na podstawie współrzędnych punktów granicznych. Powierzchnia działki jest pochodną jej granic. Ponadto organy ewidencyjne nie są uprawnione do ustalania zasięgu prawa na gruncie czy też rozstrzygania sporu o powierzchnię działki lecz jedynie do badania czy na podstawie dostępnych dokumentów zasadne było dokonanie aktualizacji istniejących w ewidencji wpisów. W skardze A. D. wniosła o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji w zakresie odnoszącym się do działki nr 1019/1i i zawnioskowała o przywrócenie działce nr 1019/1 powierzchni 1,17ha, którą powierzchnię posiadała od 1930 r. do 1988 r. oraz kształtu, jaki posiadała działka 1019. Szczegółowo opisując historię parcel, które utworzyły działkę 530/2, oznaczoną następnie jako działka 1019 oraz działek sąsiednich, na poparcie swych twierdzeń dołączyła do skargi kopie starych map. Stwierdziła też, że jeśli chodzi o działki o nr 911/1 i 1004/1, decyzja załatwia sprawę zgodnie z jej wnioskiem. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W pismach procesowych z dnia 2.02.2014 r., 15.02.2014 r., 2.03.2014 r., skarżąca podtrzymała wyrażone skargą stanowisko; do protokołu rozprawy z dnia 13 października 2014 r. podała, że "domaga się przywrócenia kształtu i granic oraz powierzchni w odniesieniu do działki 109, nie kwestionuje rozstrzygnięć co do działek 911/1 i 1004/1". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest uzasadniona. I. Na wstępie wskazać należy, że przedmiotem skargi A. D. uczyniła jedynie rozstrzygnięcie dotyczące działki nr 1019, która w wyniku przeprowadzonego postępowania zmieniła oznaczenie na działkę nr 1019/1; w konsekwencji tej zmiany, nastąpiła zmiana granic i powierzchni działek sąsiednich, a to nr 1018 oraz nr 1020. II. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne /Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1297 ze zm., dalej: ustawa/ oraz przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków /Dz. U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454, dalej: rozporządzenie/. Zgodnie z przepisem art. 22 ust. 1 ustawy, ewidencję gruntów i budynków prowadzą starostowie. Do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji należy m.in. utrzymywanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi /§ 44 pkt 2 rozporządzenia/. Dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek - § 46 ust. 1 rozporządzenia. Z unormowań tych wynika, że istota prowadzenia ewidencji gruntów i budynków sprowadza się do ciągłej aktualizacji w operacie ewidencyjnym zbioru informacji o charakterze podmiotowym i przedmiotowym. Aktualizacja operatu następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Przepisy rozporządzenia posługując się pojęciem aktualizacji ewidencji dopuszczają dokonywanie zmian w ewidencji poprzez korygowanie błędów lub pomyłek /por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 15 maja 2012 r., III SA/Lu 86/12, pub. Centrala Baza Orzecznictwa Sądów Administracyjnych/. Usunięcie błędów lub pomyłek następuje w formie decyzji administracyjnej, wydawanej na podstawie art. 20 i art. 22 ustawy, przy czym możliwe jest to wyłącznie w sytuacji, gdy wpis był dotknięty wadą i w sposób oczywisty nie odpowiadał stanowi faktycznemu już w dacie jego dokonania. III. W stanie faktycznym sprawy organy bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego dokonały sprostowania operatu. Z akt administracyjnych wynika, że poprzednik prawny skarżącej – matka J. D., wg protokołu nr [...] stwierdzenia stanu władania sporządzonego w dniu 29.VIII.1965 r., posiadała tytułem dziedziczenia od 1937 roku po ojcu J. G. parcele gruntowe oznaczone numerami 541/3, 531/2, 530/2, 525/3, 529/2, 528/2 i 538/4; w dniu 18.VIII.1966r. w protokole tym skreślono pgr nr 531/2, 525/3, 529/2 i 528/3 /k.10 akt adm./. Z badania hipoteki dokonanego w dniu 29.10.2012 r. wynika, że w Lwh [...], jako właściciel wpisana jest J. D. w odniesieniu do pgr l.kat. 528/3, 529/2, 538/6, 543/7, 543/8; widnieje też działka nr 1004 oraz informacja "wpis 1939 r." /k.13 akt j.w./. Jeśli chodzi o synchronizację to zdaje się, że takowa sporządzona została na karcie 14 akt adm., przy czym stwierdzić należy, że sporządzony odręcznie zapis pozostawia wiele do życzenia i nie koresponduje z danymi wynikającymi z badania hipoteki /Lwh [...] J. D./. Nadto nie wyjaśnia, kiedy parcele 530/2, 525/3, 529/2 i 528/3 utworzyły parcelę /względnie działkę/ 530/2, nie wyjaśnia, czy w istocie nastąpiło zniesienie parcel 525/3, 529/2 i 528/3 do numeru 530/2. Zupełnie pomija również dane dotyczące powierzchni tych nieruchomości. Jeśli chodzi natomiast o mapę zamieszczoną pod tą "synchronizacją", to brak jest na niej skali /wydaje się, że jest to mapa w skali 1:2880/. Z kolei na karcie 15 akt adm. widnieje nieruchomość oznaczona numerem 530/2, której granice w żadnym wypadku nie korespondują z nieruchomością tą uwidocznioną na mapach znajdujących się na kartach 17 oraz 18 akt administracyjnych. Powyższe dotyczy również map znajdujących się na karcie 96, 97 oraz 99 akt administracyjnych. Brak dat na mapach z którego okresu pochodzą, brak podania skali, różnice w przebiegu granic w północnej części tej nieruchomości, a także brak nawiązania do danych zawartych w Lwh [...] oraz prawidłowej, czytelnej synchronizacji ma ten skutek, że zmiany dokonane zaskarżonymi decyzjami w odniesieniu do działki nr 1019 w żaden sposób nie mogą być zaakceptowane. Ma więc rację skarżąca podnosząc, że w tym zakresie postępowanie przeprowadzone zostało wadliwie, gdyż organy nie wyjaśniły stanu faktycznego. W tym miejscu przypomnieć należy, że postępowanie dotyczyło usunięcia błędu, który może być wyeliminowany pod warunkiem jednak, że wpis był dotknięty wadą i w sposób oczywisty nie odpowiadał stanowi faktycznemu już w dacie jego dokonania. Tymczasem, jak to wyżej wskazano, zgromadzony materiał dowodowy nie daje podstaw do stwierdzenia, że istotnie w dacie dokonywania zmian w ewidencji gruntów, działka nr 1019 została nieprawidłowo wykreślona na mapie w skali 1:2000. Rozpoznając ponownie sprawę organy w pierwszej kolejności wyjaśnią, które parcele należały do J. D., następnie dokonają czytelnej synchronizacji i wszystko to odniosą do map, najpierw w skali 1:2880, a następnie w skali 1:2000. Dopiero taki materiał dowodowy pozwoli na ustalenie, czy istotnie nastąpił błąd podlegający usunięciu w drodze zabiegu polegającego na aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów. W przypadku braku nie budzących wątpliwości dowodów, kwestia zmiany danych dotyczących działki nr 1019 w żadnym wypadku w tym trybie /aktualizacji/ nie może być dokonana. Należy bowiem pamiętać, że wpisem w ewidencji nie można regulować prawa własności, a problem przebiegu granic – bo taki może wystąpić w przypadku działki nr 1019 – winien być rozstrzygnięty w innym postępowaniu. Z tych przyczyn orzeczono jak w wyroku, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a./, w zw. z art. 7 i art. 77 K.p.a., w zw. z art. 135 i art. 152 P.p.s.a.