II SA/Rz 124/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Karina Gniewek - Berezowska Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Elżbieta Mazur - Selwa Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2024 r. sprawy ze skargi P. F. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 5 grudnia 2023 r. nr OA.7721.22.4.2023 w przedmiocie nakazu rozbiórki urządzenia budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 21 sierpnia 2023 r. nr PINB.5160.1.36.2016 oraz postanowienie tego organu z dnia 10 stycznia 2023 r. nr PINB.5160.1.36.2016; II. zasądza od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie na rzecz skarżącego P. F. kwotę 980 zł /słownie: dziewięćset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "PWINB", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z 5 grudnia 2023r. nr OA.7721.22.4.2023, wydana w przedmiocie nakazu rozbiórki. Wydanie decyzji poprzedziło postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Postanowieniem z [...] stycznia 2023r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB" lub "organ I instancji"), działając na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023r. poz. 682 z późn. zm.) – dalej: "p.b.", wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową urządzenia budowlanego na działce nr [...] i zobowiązał PF (dalej: "Skarżącego") do przedstawienia dokumentów określonych w rozstrzygnięciu, celem ewentualnej legalizacji samowoli budowlanej w terminie do 15 lipca 2023 r. Z nadesłanych akt administracyjnych wynika, że Skarżący nie przedstawił żadnych dokumentów niezbędnych do legalizacji. Decyzją z [...] sierpnia 2023r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 4 p.b., nakazał Skarżącemu rozbiórkę urządzenia budowlanego na działce nr [...]. Organ I instancji podał, że 30-31 maja 2016r. przeprowadzono kontrolę na działce nr [...], w wyniku której stwierdzono, że obok nowo budowanej wówczas hali magazynowej, przy jej południowej ścianie trwały roboty związane z montażem urządzenia składającego się z pieca, suszami oraz linii technologicznej wraz ze zbiornikami i silosem. W dniu kontroli całe wykonywane urządzenie było ustawione bezpośrednio na kostce brukowej bez trwałego połączenia z podłożem. Nie było również połączone funkcjonalnie z budowaną obok halą oraz innymi obiektami. Według informacji uzyskanej Skarżącego, urządzenie jest produktem zakładu [...] i jest to produkt-prototyp tego zakładu. Urządzenie po zmontowaniu i uruchomieniu, miało być przeniesione w inne miejsce. PINB podał, że przeprowadzona ponowna 10 sierpnia 2016 r. kontrola pozwoliła ustalić, że urządzenie zostało zmontowane i uruchomione, o czym świadczył palący się ogień w piecu, działające silniki oraz trwający proces suszenia drewna w pomieszczeniu suszami. Ponadto, od czasu poprzedniej kontroli urządzenie, które miało być prototypem - produktem firmy [...] rozbudowano o dodatkowe elementy, jak również zostały połączone i poskładane takie elementy jak: stalowy silos na trociny, wiata z płyt warstwowych, która została przystosowana na suszarnię drewna, zamontowano różnego rodzaju filtry odpylające i ciągi technologiczne transportujące trociny oraz parę. Kontrolowany obiekt nie był połączone na stałe z gruntem, z wyjątkiem suszami, która została przymocowana tzw. "dyblami" do podłoża. Opisany wyżej obiekt zakwalifikowano jako urządzenie budowlane wymienione w art. 3 pkt 9 p.b., które stosownie do art. 28 – art. 31 p.b. wymagało uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwestor nie uzyskał takiej decyzji, dlatego wdrożono postępowanie naprawcze stosownie do art. 48 ust. 2 i 3 p.b. W wyznaczonym terminie, tj. do 15 lipca 2023r., Skarżący nie przedłożył dokumentów wyszczególnionych w postanowieniu z 10 stycznia 2023 r, dlatego wydano decyzję o rozbiórce obiektu na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 p.b. Po rozpatrzeniu odwołania Skarżącego, decyzją 5 grudnia 2023r. nr OA.7721.22.4.2023 PWINB utrzymał w mocy decyzję PINB. Podzielając w całości stanowisko organu I instancji PWINB podał, że zarówno kwalifikacja obiektu jako urządzenia budowlanego wymagającego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz wdrożenie procedury naprawczej na podstawie art. 48 p.b., było prawidłowe. Wymagane dokumenty nie zostały przez zobowiązanego przedłożone w wyznaczonym terminie, pomimo pouczenia o ewentualnym nakazie rozbiórki wykonanego budynku. W tej sytuacji jako oczywistą i nie wymagającą szerszego uzasadnienia należało potraktować prawidłowość orzeczenia nakazu rozbiórki. Stwierdzenie tych okoliczności zobowiązywało organ I instancji do wydania nakazu rozbiórki obiektu w oparciu o art. 48 ust. 1 p.b. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, PF wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zasądzenie kosztów postępowania oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024r. poz. 572) – dalej: "k.p.a.", poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, w szczególności niewyczerpujące zebranie, nierozpatrzenie i błędną ocenę dowodów w zakresie ustalenia charakteru prawnego obiektów/urządzeń, co do których prowadzono postępowanie, oraz ich klasyfikacji jako urządzenia budowlanego; 2. art. 61 § 1 i § 4 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że pismo organu I instancji z 8 września 2023r. skierowane do Skarżącego nie jest zawiadomieniem o wszczęciu nowego postępowania, a jedynie informacją, że takie postępowanie się toczy od 2016 r. 3. art. 104 w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że postępowanie wszczęte w 2016r. i zakończone decyzją PINB z [...] kwietnia 2021r. nr [...] nakazującą I Sp. z o.o. sp.k. rozbiórkę samowolnie wybudowanego urządzenia budowlanego na działce [...], nadal się toczy i ustalenia organu poczynione w trakcie tego postępowania mogą stanowić dowód w niniejszej sprawie, a także błędne przyjęcie, że decyzja PWINB z 23 maja 2022 r. nr OA.771.1.4.2022 w istocie stanowi podstawę do dalszego kontynuowania zakończonego już postępowania, w którym stwierdzona została nieważność decyzji organu I instancji; 4. art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i niewskazanie w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji jaka argumentacja uczyniła za zasadne i prawidłowe zakwalifikowanie urządzeń technicznych związanych z etapami i procesami oczyszczania i suszenia drewna oraz ich produktami ubocznymi, za urządzenia budowlane, odpowiadające definicji art. 3 pkt 9 p.b. W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Z akt sprawy wynika, że postanowieniem z 25 stycznia 2024r. PWINB wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2022r. poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023r. poz. 259 z późn. zm.) - dalej: "p.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Zgodnie z art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Kierując się wyżej przedstawionymi granicami kontroli legalności, Sąd stwierdził, że skarga okazała się zasadna, ale z przyczyn, które Sąd uwzględnił z urzędu. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że postanowieniem z [...] marca 2018r., nr [...] OINB w [...]. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.z. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie legalności budowy urządzenia budowlanego na działce nr [...], będącej własnością firmy I sp.j. w [...]. W uzasadnieniu podano, że toczy się postępowanie o uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, która jest niezbędna do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla ww. zamierzenia inwestycyjnego, dlatego zaistniał przesłanki do przerwania biegu postępowania. Uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy stanowi zagadnienie wstępne dla postępowania legalizacyjnego dla obiektu budowlanego. Pouczono też, że zgodnie z art. 103 k.p.a. zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w k.p.a. PINB w [...] decyzją z [...] kwietnia 2021r. nr [...], działając na podstawie art. 48 ust. 4 p.b. nakazał I. sp.k. w [...] jako właścicielowi rozbiórkę samowolnie wybudowanego urządzenia budowlanego na działce nr [...]. I sp. k. w [...] złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji PINB w [...] z [...] kwietnia 2021r. nr [...], gdyż nakaz rozbiórki został skierowany do podmiotu, który nie jest stroną postępowania, co oznacza, że decyzja jest obarczona wadą z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Ponadto zaniechano zebrania jakiegokolwiek materiału dowodowego w celu ustalenia właściciela urządzenia technicznego, dlatego jest dotknięta też wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, gdyż została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zarzucono też rażące naruszenie prawa, gdyż decyzja został wydana w okresie zawieszenia postępowania, co wypełnia przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. PWINB w Rzeszowie decyzją z 23 maja 2023r. nr OA.771.1.4.2022, działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 4, art. 157 § 1 k.p.a. stwierdził nieważność decyzji PINB w [...] z [...] kwietnia 2021r. nr [...] o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego. Organ uznał za zasadną przesłankę z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż postępowanie wyjaśniające potwierdziło, że I sp. k. w [...] nie jest podmiotem, do którego można być skierowany nakaz rozbiórki. W ocenie organu pozostałe zarzuty, w tym wydanie przez PINB w [....] decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki stanowiły naruszenie prawa, ale nie rażące naruszenie prawa. Następnie PINB w [....] postanowieniem z 10 stycznia 2023r. na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 p.b. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową urządzenia budowlanego na działce nr [...] oraz nałożył obowiązek przedłożenie wskazanych w tym postanowieniu dokumentów niezbędnych do legalizacji samowoli budowlanej w terminie do 15 lipca 2023r. Po upływie tego okresu organ I instancji wydał decyzję z [...] sierpnia 2023r. nr [...] nakazującą skarżącemu, jako właścicielowi, rozbiórkę samowolnie wybudowanego urządzenia budowlanego na działce nr [...] i utrzymanej w mocy decyzją PWINB w Rzeszowie z 5 grudnia 2023r. nr OA.7721.22.4.2023. Decyzje te stanowią przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie. W tym miejscu Sąd zwraca uwagę na istotne znaczenie procesowe postanowienia o zawieszeniu postępowania. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że postanowienie o zawieszeniu postępowania PINB w [...] z 23 marca 2023r. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nadal pozostaje w obrocie prawnym, co ma daleko idące skutki procesowe. Obligatoryjna przesłanka do zawieszenia postępowania z urzędu określona w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z akt sprawy nie wynika, aby postanowienie to zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. Do takich wniosków uprawnia też uzasadnienie decyzji (str. 5) PWINB w Rzeszowie stwierdzające nieważność decyzji PINB w [...] z 22 kwietnia 2021r. nr PINB.5160.1.36.2016. W art. 100 k.p.a. określono skutki zawieszenia postępowania oraz zadania dla organu jak i strony dla uzyskania rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. W art. 102 k.p.a. wskazano, że w czasie zawieszenia postępowania organ administracji publicznej może podejmować czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego. Sformułowanie "w czasie zawieszenia postępowania" należy rozumieć jako okres od dnia wydania ostatecznego postanowienia o zawieszeniu do dnia wydania postanowienia o podjęciu postępowania. Podstawowym skutkiem zawieszenia postępowania jest wstrzymanie biegu procesu w pełnym zakresie i niepodejmowanie (z nielicznymi wyjątkami) czynności postępowania. W piśmiennictwie wyodrębniono grupę czynności procesowych, które pomimo zawieszenia postępowania mogą być podejmowane. Zdaniem G. Łaszczycy należy doń zaliczyć te czynności, które nie wywołują bezpośredniego wpływu na bieg postępowania, np. ustanowienie pełnomocnika przez stronę, wniesienie żądania przez organizację społeczną dopuszczenia do udziału w postępowaniu i rozstrzygnięcie tego wniosku, udostępnienie akt podmiotowi uprawnionemu, załatwienie kwestii wyłączenia pracownika organu, rozstrzygnięcie wniosku o zwolnienie od kary grzywny nałożonej na osobę wezwaną (G. Łaszczyca [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks..., t. 1, s. 746–747 wyd. III LEX 2010). W większości skuteczność tych, które wymagają aktywności organu, pozostanie wstrzymana do chwili podjęcia postępowania i dokonania przez organ wymaganego działania. Natomiast autonomiczne czynności strony w postępowaniu, np. udzielenie pełnomocnictwa i złożenie stosownego dokumentu, składanie pism procesowych, przeglądanie akt sprawy, mogą być wykonywane bez ograniczeń. Mimo że ustawodawca posłużył się sformułowaniem "może podejmować", przewidziane w art. 102 k.p.a. uprawnienie organu również należy rozpatrywać w kategorii obowiązku. Inny rezultat wykładni prowadziłby do trudnego do zaakceptowania wniosku, że dopuszczalne jest, by organ administracji ignorował tego rodzaju stany faktyczne. Nie stanowi czynności niezbędnej w rozumieniu komentowanego przepisu wydanie rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania – nie jest możliwe wydanie rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania bez podjęcia zawieszonego postępowania (por. wyrok WSA w Warszawie z 17.03.2014r., VII SA/Wa 1842/13, dostępny w cbosa). Przedstawione wyżej argumenty oraz teza wyroku prowadzą do wniosku, że wydanie decyzji jest możliwe tylko po odwieszeniu postępowania. Skoro wymienione wyżej postanowienie o zawieszeniu postępowania PINB w [...] nadal obowiązuje, czyli istnieje stan zawieszenia postępowania, to nie można było wydać zaskarżonej decyzji i poprzedzającej decyzji organu I instancji. Sąd uznał, że jest to naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.), co stało się podstawą do uchylenie decyzji obydwu instancji. Z tych samych przyczyn Sąd uchylił postanowienie PINB w [...] z [...] stycznia 2023r. [...]. Ponadto Sąd wskazuje, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się postanowienie tego organu 19 października 2016r. wydane w tej samej sprawie i na tej samej podstawie prawnej. Zmiany, czy przekształcenia podmiotowe w toku postępowania nie prowadzą, do anulowania wcześniejszych czynności dowodowych i wydanych aktów, gdyż postępowanie dotyczy legalności budowy obiektu budowlanego. Z zawiadomienia organu I instancji z 31 sierpnia 2016r. jednoznacznie wynika, że postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte z urzędu i dotyczy legalności budowy urządzenia budowlanego na działce nr [...], która jest własnością firmy I sp.j. w [...]. Za sprzeczny z przepisami prawa Sąd uznał zarzut naruszenia art. 104 w zw. z art. 158 k.p.a. o kontynuowaniu postępowania po decyzji PWINB w Rzeszowie 23 maja 2022r. o stwierdzeniu nieważności decyzji PINB w [....] z 22 kwietnia 2021r. w przedmiocie nakazania rozbiórki obiektu budowlanego. Stwierdzenie nieważności, nie spowodowało bezprzedmiotowości postępowania. Fakt istnienia obiektu budowlanego, którego dotyczy prowadzone postępowanie potwierdzają protokoły kontroli w sprawie wykonania decyzji rozbiórkowej z [...] lipca 2021r. i [...] lipca 2021r. Niezasadny jest też zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., gdyż zaskarżona decyzji i decyzja organu I instancji zawierają elementy wyznaczone regulacją tego przepisu. Nie zmienia tej oceny fakt, że skarżący nie zgadza się z argumentacją zawartą w wymienionych decyzjach. Z korespondencji pomiędzy PINB w [...], a Wójtem Gminy [...] (pismo z [...]), że dla inwestora nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy, przy czym zauważyć trzeba, że PINB w [...] zwrócił się o przesłanie informacji o wszystkich wydanych przez Wójta Gminy [...] decyzjach o warunkach zabudowy dla działek nr [...]. Wobec znacznego upływu czasu kwestia wydania decyzji o warunkach zabudowy w postępowaniu legalizacyjnymi będzie wymagała aktualizacji. Sąd pominął oceną prawną zarzuty prawa materialnego, gdyż ocena na tym etapie postępowania i konieczność powtórzenia w całości postępowania, po jego podjęciu, byłaby przedwczesna. Maja na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I wyroku. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a. i obejmuje również koszty zastępstwa procesowego. Wskazania dla ponownego prowadzenia postępowania wynikają wprost z uzasadnienia.