II SA/Rz 1243/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 lutego 2015 r. sprawy ze skargi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia danych z ewidencji gruntów i budynków uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Starosty Powiatu [...] z dnia [...] lipca 2014 r., [...]. II SA/Rz 1243/14 UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 24 czerwca 2014 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [.] (dalej: "ZUS") zwrócił się do Starosty Powiatu [.] o udostępnienie informacji ze zbiorów danych osobowych poprzez podanie szczegółowych danych osobowych właściciela nieruchomości oznaczonej jako działka nr 2039 w [.]. Wskazano, że wnioskowane dane są niezbędne w celu dochodzenia przez ZUS należności z tytułu obowiązkowych składek na ubezpieczenie społeczne. Postanowieniem z dnia [.] lipca 2014 r. nr [.], wydanym na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 22 i art. 24 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j. Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287, ze zm., powoływanej dalej również jako "ustawa"), Starosta Powiatu [.] odmówił udzielenia wnioskowanych informacji oraz wskazania w tym zakresie szczegółowych danych osobowych. W uzasadnieniu wskazał na ograniczenie w udostępnianiu danych osobowych wynikające z treści art. 24 ust. 5 ustawy. Zdaniem Starosty, w rozpatrywanej sprawie ZUS nie jest podmiotem uprawnionym do żądania udostępnienia danych, o którym mowa w art. 24 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy. Nie wykazał również istnienia po swojej stronie interesu prawnego, uprawniającego do żądania udostępnienia danych osobowych, o którym w myśl art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy. W myśl art. 19 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1619, dalej również: "ustawa egzekucyjna"), dyrektor oddziału ZUS jest organem egzekucyjnym uprawnionym tylko do stosowania egzekucji z wynagrodzenia za pracę, świadczeń z ubezpieczenia społecznego, wierzytelności pieniężnych oraz rachunków bankowych. Nie jest natomiast organem właściwym do prowadzenia egzekucji z nieruchomości, co przesądza o braku uprawnienia do żądania otrzymania danych osobowych właścicieli nieruchomości. Poszukiwanie właściciela nieruchomości w celu egzekucji należności z tytułu składek ubezpieczeniowych stanowi niewątpliwie interes faktyczny ZUS, jednakże nie może stanowić on podstawy udostępnienia danych z ewidencji gruntów i budynków w zakresie danych osobowych. Zwłaszcza, że poszukiwanie majątku nieruchomego dłużników nie należy do procedury administracyjnej, lecz uregulowane zostało przepisami art. 913 – 922 Kodeksu cywilnego. W zażaleniu na to postanowienie Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [.] podniósł, że z wnioskiem o udostępnienie danych zwracał się nie jako organ egzekucyjny, lecz jako wierzyciel. Tym samym na podstawie znowelizowanego od dnia 21 listopada 2013 r. przepisu art. 36 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, mógł ubiegać się o udzielenie informacji niezbędnych do wszczęcia egzekucji, w tym m.in. danych osobowych właścicieli nieruchomości. Informacje te posłużą bowiem do oceny czy i do którego środka majątkowego wierzyciel skieruje egzekucję należności z tytułu składek. Postanowieniem z dnia [.] sierpnia 2014 r. nr [.][.] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [.] (WINGiK) utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji, wskazując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podzielił argumentację wywiedzioną w uzasadnieniu postanowienia organu I instancji. Podał, że udostępnianie danych z operatu ewidencji gruntów i budynków zawierających dane osobowe właścicieli nieruchomości następuje poprzez wydanie wypisu i wyrysu z tego operatu, w formie i trybie przewidzianym ustawą Prawo geodezyjne i kartograficzne. W celu uzyskania żądanych danych ZUS winien wykazać własny, indywidualny interes prawny uzasadniający ich wydanie, wynikający z konkretnego przepisu prawa materialnego i zobowiązujący organ do wydania dokumentu lub uprawniający wnioskodawcę do jego otrzymania. Zdaniem organu odwoławczego, w rozpatrywanej sprawie po stronie ZUS zachodzi niewątpliwie interes faktyczny w uzyskaniu wnioskowanych danych, jednakże jest on niewystarczający do ich otrzymania w świetle przepisów ustawy. Tym bardziej, że jak słusznie wskazał Starosta, w myśl art. 19 § 4 w zw. z art. 36 § 1 i 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji dyrektor oddziału ZUS nie jest organem rzeczowo właściwym do prowadzenia egzekucji z nieruchomości, w związku z czym nie posiada interesu prawnego w przedmiocie uzyskania wnioskowanych informacji. W skardze skierowanej na to postanowienie do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Rzeszowie, Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [.] wniósł o stwierdzenie nieważności, ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Starosty[...]. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: I. art. 5 § 1 pkt 2 w zw. z art. 36 § 1 o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez odmowę jego zastosowania. Na mocy art. 36 § 1 o udzielenie informacji niezbędnych do wszczęcia egzekucji może wnioskować wierzyciel, jakim zgodnie z treścią art. 5 § 1 pkt 2 niewątpliwie jest dyrektor oddziału ZUS. Precyzyjne ustalenie stanu posiadania dłużnika ZUS umożliwia wierzycielowi prawidłowe skierowanie wniosku o prowadzenie egzekucji z nieruchomości do właściwego organu egzekucyjnego, a przede wszystkim względem właściwej osoby i jej majątku.; II. art. 26 ust. 2 i art. 66 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1442, ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie; III. art. 23 ust. 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (t. j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1182, ze zm.) poprzez jego niezastosowanie; IV. art. 24 ust. 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez uznanie, że skarżący nie wykazał interesu prawnego w uzyskaniu żądanych informacji; V. art. 217 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych poprzez uznanie, że skarżący żądał wydania zaświadczenia w trybie art. 217 k.p.a., podczas gdy żądał on udostępnienia informacji publicznej, a odmowa udostępnienia takiej informacji powinna nastąpić w drodze decyzji; VI. art. 6, art. 8, art. 11, art. 107 i art. 140 k.p.a. poprzez naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Organy obu instancji nie odniosły się bowiem do argumentów skarżącego o przysługującym mu z mocy znowelizowanego art. 36 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, interesie prawnym w uzyskaniu żądanych informacji. Ponadto zaskarżone postanowienia zostały wydane w oparciu o nieobowiązującą treść ww. art. 36 § 1, co jest rozumiane jako wydanie postanowienia bez podstawy prawnej. W odpowiedzi na skargę WINGiK wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., dale P.p.s.a.), stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Dokonując kontroli we wskazanym wyżej zakresie Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Jej przedmiotem jest postanowienie, wydane w oparciu o art. 219 k.p.a., o odmowie udostępnienia Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [.] danych z ewidencji gruntów i budynków obejmujących personalia właściciela nieruchomości. We wniosku o udostępnienie tych danych skarżący powołał się m. in. na przepis art. 36 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zarówno w dacie złożenia wniosku, jak i wydania postanowień przez organy obu instancji przepis ten obowiązywał w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 11 października 2013 r. o wzajemnej pomocy przy dochodzeniu podatków, należności celnych i innych należności pieniężnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1289) i stanowił, że "w zakresie niezbędnym do wszczęcia lub prowadzenia postępowania egzekucyjnego oraz udzielania pomocy na podstawie ustawy o wzajemnej pomocy organ egzekucyjny lub wierzyciel, o którym mowa w art. 5, może żądać od uczestników postępowania informacji i wyjaśnień, jak również zwracać się o udzielenie informacji do organów administracji publicznej oraz jednostek organizacyjnych im podległych lub podporządkowanych, a także innych podmiotów". Przepis art. 36 w poprzednio obowiązującym brzmieniu uprawniał do wystąpienia z wnioskiem o udzielenie informacji wyłącznie organ egzekucyjny. Dokonana nowelizacja ustawy egzekucyjnej rozszerzyła krąg uprawnionych do żądania uzyskania informacji w trybie art. 36 tej ustawy o wierzyciela, oraz wprowadziła dodatkowo możliwość uzyskania tych informacji niezbędnych nie tylko jak poprzednio do prowadzenia postępowania egzekucyjnego, ale również do jego wszczęcia. Sąd zwraca też uwagę, że jeszcze przed nowelizacją art. 36 ustawy w literaturze i orzecznictwie ugruntowany został pogląd o tym, iż niezbędność informacji do prowadzenia egzekucji nie jest przedmiotem oceny podmiotu, do którego zwraca się organ egzekucyjny, lecz zależy od uzasadnionego uznania organu egzekucyjnego. Krąg podmiotów, do których organ egzekucyjny może zwracać się o udzielenie informacji jest nieograniczony. Podmioty, do których zwróci się organ egzekucyjny są zobowiązane do udzielenia mu informacji (P. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2011, R. Hauser, Z. Leoński, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2003, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5.09.2012 r., II SA/Wr 415/12, Lex Nr 1222417, wyrok WSA w Lublinie z dnia 27.03.2012 r., III SA/Lu 50/12, Lex Nr 1135765). Zgodnie z art. 2 § 1 pkt 1a ustawy egzekucyjnej, egzekucji administracyjnej podlegają niepodatkowe należności budżetowe, a zatem m.in. należności z tytułu obowiązkowych składek na ubezpieczenie społeczne. Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest wierzycielem tych należności, i w ocenie Sądu w niniejszej sprawie był uprawniony do otrzymania żądanych danych z operatu ewidencji gruntów i budynków. Istotnie, zgodnie z art. 19 § 4 ustawy egzekucyjnej Dyrektor oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania egzekucji wyłącznie z wynagrodzenia za pracę, ze świadczeń z ubezpieczenia społecznego, z renty socjalnej, z wierzytelności pieniężnych oraz z rachunków bankowych, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i należności pochodnych od składek oraz nienależnie pobranych świadczeń z ubezpieczenia społecznego lub innych świadczeń wypłacanych przez ten oddział, które nie mogą być potrącane z bieżących świadczeń. Nie jest zatem organem egzekucyjnym uprawnionym do prowadzenia egzekucji z nieruchomości, jednakże jest wierzycielem należności budżetowej, i zgodnie z art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, jest uprawniony do wystąpienia z wnioskiem o wpis hipoteki przymusowej do księgi wieczystej nieruchomości stanowiącej własność dłużnika. Ustalenie z kolei, czy dana nieruchomość stanowi własność dłużnika niewątpliwie stanowi czynność niezbędną do wszczęcia postępowania egzekucyjnego z nieruchomości (skierowania wniosku do organu egzekucyjnego), a zatem Dyrektor Oddziału ZUS w [.], jako wierzyciel, legitymował się interesem prawnym w uzyskaniu danych osobowych zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków. Interes ten prawidłowo wywiódł ze znowelizowanego art. 36 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a zatem była w ocenie Sądu podstawa do udostępnienia żądanych informacji przez Starostę. Nie jest natomiast zasadny sformułowany w skardze zarzut zastosowania niewłaściwego trybu udzielenia informacji i naruszenia przepisu art. 217 k.p.a. Dane osobowe właścicieli nieruchomości zawarte w operacie ewidencji gruntów i budynków podlegają udostępnieniu w trybie przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, na co słusznie wskazały orzekające organy. Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 782), jej przepisy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Wskazać należy, że ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne zawiera kompleksową procedurę uzyskiwania informacji z operatu ewidencji gruntów i budynków, a zatem pozyskiwanie tych danych nie odbywa się na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz w trybie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Tym samym organ nie był zobligowany do wydania decyzji o odmowie wydania wnioskowanej informacji w myśl art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem Sądu organy prawidłowo zakwalifikowały pismo strony skarżącej jako wniosku o wydanie zaświadczenia w rozumieniu Działu VII Kpa. Wprawdzie art. 24 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w pierwszej kolejności jako sposób udostępnienia danych z ewidencji wskazuje udostępnienie ich w formie wypisów z rejestru, jednakże zgodnie z treścią art. 24 ust. 5 pkt 3 tej ustawy, Starosta udostępnia dane ewidencji gruntów i budynków zawierające dane podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, oraz wydaje wypisy z operatu ewidencyjnego, zawierające takie dane, na żądanie innych podmiotów niż wymienione w pkt 1 i 2, które mają interes prawny w tym zakresie. Z art. 24 ust. 5 ustawy wynika zatem, że z danych zawartych w ewidencji gruntów istnieje możliwość wydania zarówno wypisów i wyrysów, jak też zaświadczenia, o którym mowa w art. 217 § 1 k.p.a. (taki pogląd wyrażony też został w wyrokach: NSA z dnia 27.07.2011 r., I OSK 1354/10, dostępny na stronie https://cbois.nsa.gov.pl oraz WSA w Białymstoku z dnia 8.10.2013 r., II SA/Bk 509/13, Lex Nr 1531091). Reasumując, Sąd uznał, iż odmawiając udostępnienia ZUS informacji zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków obejmujących dane personalne właściciela nieruchomości Starosta [.] naruszył przepis art. 36 ust. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Utrzymując zaś w mocy wadliwe postanowienie organu I instancji, [.] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [.] naruszył przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Naruszenia te obligowały Sąd do uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Starosty Powiatu [.] z dnia [.] lipca 2014 r., w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. Rozpatrując ponownie sprawę organy zastosują poprawną wykładnię przepisu art. 36 ust. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie ze wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu niniejszego wyroku.