II SA/Rz 1243/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 listopada 2021 r. sprawy ze skargi A. w M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii wniosku o zmianę decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] maja 2021 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej A. w M. kwotę 597 zł /słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 1243/21 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi A Sp. z o.o. z/s w [...] jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] czerwca 2021 r. nr [...] dotyczące zaopiniowania wniosku o zmianę decyzji. Jak wynika z uzasadnienia tego postanowienia i akt administracyjnych sprawy wnioskiem z 2 marca 2020 r. Spółka zwróciła się do Starosty Powiatu [...] o zmianę udzielonego jej zezwolenia na przetwarzanie odpadów w instalacji zlokalizowanej przy ul. [...] w [...] Wniosek został złożony w wykonaniu obowiązku nałożonego na posiadaczy odpadów na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 1592), który to przepis zobowiązywał do złożenia w terminie do 5 marca 2020 r. wniosku o zmianę posiadanego zezwolenia na przetwarzanie odpadów celem dostosowania do zmienionych przepisów. Wniosek został przekazany wg właściwości Marszałkowi Województwa [...] W toku postępowania Spółka poszerzyła złożony wniosek o żądanie uwzględnienia dwóch dodatkowych działek na których prowadzona jest działalność. Prezydent Miasta [...], na skutek pisma Marszałka Województwa [....] z [...] kwietnia 2021 r., postanowieniem z [...] maja 2021 r. nr [...] – wydanym na podstawie art. 41 ust. 6a ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2021 r., poz. 779 ze zm.) - negatywnie zaopiniował wniosek Spółki w sprawie zmiany decyzji Starosty Powiatu [...] z [...] listopada 2014 r. nr [...] (zmienionej decyzją z [...] kwietnia 2017 r. nr [...]) udzielającej jej zezwolenia na przetwarzanie odpadów w instalacji zlokalizowanej przy ul. [...] w [...]. Prezydent wyjaśnił, że zamierzenie jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Specjalnej Strefy Ekonomicznej w [...], niemniej wystąpiły inne okoliczności uzasadniające zajęcie negatywnego stanowiska, tj. wnioskodawca nie uzyskał decyzji o pozwoleniu na budowę placów na których wykonuje się przetwarzanie odpadów, ani nie dokonał zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania takich placów. W zażaleniu na postanowienie z [...] maja 2021 r. Spółka zarzuciła Prezydentowi przekroczenie kompetencji w zakresie opiniowania, gdyż podstawą wyrażenia negatywnej opinii były kwestie pozostające w gestii innych organów administracji. Podkreślono, że Prezydent zdecydował się uzyskać stanowisko organu administracji architektoniczno - budowlanej dla Specjalnej Strefy Ekonomicznej, choć żaden przepis prawa nie upoważniał go do takiego działania. Podniesiono również, że Prezydent nie uzasadnił swojego postanowienia w sposób wymagany przepisami prawa. Skoro podstawą wyrażenia negatywnej opinii była zarzucana niezgodność z przepisami prawa, to obowiązkiem organu powołującego się na tę okoliczność było konkretne wskazanie przepisów które zostały naruszone, a tym samym stały się podstawą wyrażenia negatywnej opinii. Tymczasem Prezydent poprzestał jedynie na wskazaniu tej niezgodności ogólnie, bez przywołania jakiegokolwiek przepisu z którym działanie Spółki miałoby być niezgodne. Ponadto brak uzyskania decyzji budowlanych nie stanowiło naruszenia prawa, gdyż uzyskanie tych decyzji nie było wymagane. Działalność polegająca na przetwarzaniu odpadów stanowi bowiem kontynuację działalności prowadzonej na tym terenie już od kilkunastu lat i nie wymaga uzyskiwania żadnego pozwolenia na budowę ani na prowadzenie robót budowlanych. Przedmiotem postępowania jest zmiana wcześniej uzyskanego i istniejącego zezwolenia na przetwarzanie odpadów, a nie wydanie nowego zezwolenia dla podmiotu który dopiero planuje taką działalność prowadzić. SKO po rozpatrzeniu zażalenia - działając na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735, dalej: k.p.a.) – opisanym na wstępie postanowieniem z 7 czerwca 2021 r. uchyliło postanowienie organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wyjaśniło, że Prezydent negatywnie zaopiniował wnioskowaną przez Spółkę zmianę decyzji na przetwarzanie odpadów w oparciu o informacje Agencji Rozwoju Przemysłu - Oddział w [...], wg której działalność taka będzie działalnością nową wymagającą decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (stwierdzając jednocześnie, że przetwarzanie odpadów jest zgodne z zapisami m.p.z.p. z uwagi na zapis ogólny dotyczący terenów oznaczonych symbolem P - obszary funkcjonalne przemysłu, gdyż odpady objęte wnioskiem stanowią półprodukt do wytwarzanych płyt drewnopodobnych). W art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach - będącym podstawą wydania opinii Prezydenta - ustawodawca nie wskazał, czego dokładnie ma dotyczyć opinia wydawana przez ten organ. Z dyspozycji art. 46 ust. 1 tej ustawy wynika jednak, że właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w przypadku gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami: 1) mógłby powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska; 2) jest niezgodny z planami gospodarki odpadami; 3) jest niezgodny z przepisami prawa,w tym prawa miejscowego. Zatem opinia ta powinna sprowadzać się do przedstawienia stanowiska, czy zdaniem Prezydenta planowane przedsięwzięcie jest zgodne z przepisami prawa, w szczególności w zakresie prawa miejscowego. Na terenie objętym wnioskiem obowiązuje m.p.z.p. Na podstawie powołanych zapisów § 24 i 25 tego planu nie można jednak jednoznacznie stwierdzić, że działalność objęta wnioskiem jest dopuszczalna. Zapisy te dotyczą bowiem ogólnych zasad dla terenu zabudowy przemysłowej, z których nie wynika dopuszczalność prowadzenia działalności polegającej na przetwarzaniu odpadów na terenie przeznaczonym pod działalność produkcyjno - usługową. Nie można bowiem zgodzić się ze stanowiskiem, że prowadzenie takiej działalności nie wymaga szczegółowego zapisu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok WSA w Łodzi z 18 czerwca 2019 r. II SA/Łd 212/19). W realiach sprawy wobec braku pełnej i szczegółowej analizy zapisów obowiązującego m.p.z.p. nie jest możliwe jednoznaczne stwierdzenie co do zgodności planowanego przetwarzania odpadów z przepisami prawa miejscowego. W tej sytuacji zajęcie jednoznacznego stanowiska jest nieuzasadnione i przedwczesne, przy czym opinia Prezydenta nie jest wiążąca dla organu wydającego decyzję. W analizowanej sprawie naruszono zatem przepisy art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 124 k.p.a., które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując ponownie sprawę należy przeanalizować wszystkie zapisy aktów prawa miejscowego mogące mieć zastosowanie w sprawie. Dopiero na takich podstawach można oprzeć i właściwie uzasadnić stanowisko co do wydania opinii o zmianie decyzji w sprawie przetwarzania odpadów przez Spółkę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Spółka (działając przez pełnomocnika – adwokata) zaskarżyła w całości postanowienie Kolegium z [...] czerwca 2021 r., zarzucając naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w sytuacji, w której nie wystąpiły przesłanki warunkujące zastosowanie tego przepisu, a w szczególności w sytuacji w której Kolegium nie rozpatrzyło merytorycznie zażalenia skarżącej; 2) art. 15 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak jakiegokolwiek odniesienia się do zarzutów skarżącej zawartych w zażaleniu. Mając na uwadze powyższe Spółka wniosła o uchylenie postanowień organów obu instancji w całości oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że wydanie rozstrzygnięcia kasatoryjnego jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, co oznacza, że niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca przepisu art. 138 § 2 k.p.a., a wobec nadużywania tej możliwości procesowej przez organy odwoławcze przepis ten na przestrzeni lat był dodatkowo nowelizowany, aby zawężyć zakres jego zastosowania. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest równoznaczny z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2014 r. II OSK 2846/12, CBOSA). Kolegium powinno zatem uzasadnić zarówno istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., jak również wskazać przyczyny braku skorzystania z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. W konsekwencji, uchylenie rozstrzygnięcia oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji jest dopuszczalne dopiero po wykazaniu, że prowadzenie uzupełniającego postępowania jest niewystarczające. Organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli zaskarżone rozstrzygnięcie było dotknięte jedynie błędami natury prawnej, a także gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. Wydanie przez Kolegium rozstrzygnięcia kasatoryjnego dopuszczalne byłoby jedynie wówczas, gdyby Prezydent w ogóle nie zbadał kwestii zgodności z m.p.z.p. bądź też pominął analizę jego istotnych postanowień. Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia. Wskazywane przez Kolegium nieprawidłowości dotyczą dokonanej przez Prezydenta interpretacji postanowień m.p.z.p., z którymi Kolegium się nie zgadza. To zaś w żaden sposób nie uzasadnia zastosowania art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. Niezależnie od powyższego, stanowisko Kolegium jest błędne. Nie można zgodzić się z opinią, że prowadzenie działalności polegającej na przetwarzaniu odpadów może odbywać się wyłącznie na terenie, na którym taka działalność została dopuszczona postanowieniami m.p.z.p. Zagadnienie to było już przedmiotem rozważań sądów administracyjnych, które stanęły na stanowisku, że tego rodzaju wąska wykładnia przepisów prowadziłaby do nieuzasadnionego ograniczenia zarówno władztwa planistycznego gminy, jak i swobody działalności gospodarczej. W niniejszej sprawie m.p.z.p. wyznacza jedynie tereny przeznaczone na składowanie i unieszkodliwianie odpadów (a taka działalność nie jest prowadzona przez skarżącą i nie jest również przedmiotem postępowania w sprawie zmiany zezwolenia) i nie ingeruje w inne sposoby gospodarowania odpadami. Prezydent dokonał analizy postanowień m.p.z.p. pod kątem działalności Spółki w zakresie przetwarzania odpadów i potwierdził zgodność działalności objętej jej wnioskiem z postanowieniami m.p.z.p. SSE w [...] W konsekwencji powinno to skutkować pozytywnym zaopiniowaniem wniosku Spółki, do czego jednak nie doszło. W świetle przytoczonych argumentów nie sposób uznać, aby konieczne było przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji poprzez powołanie się na art. 138 § 2 k.p.a. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 15 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., w ocenie skarżącej Kolegium nie rozpatrzyło żadnego z trzech zarzutów przedstawionych w odwołaniu. Rolą organu odwoławczego, zgodnie z jego funkcją procesową, jest nie tylko ponowne rozpatrzenie sprawy w całym jej zakresie, ale także odniesienie się do zarzutów wskazanych przez wnoszącego odwołanie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że brak prawidłowego odniesienia się przez organ do zarzutów zawartych w odwołaniu stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji nie może być połączone z całkowitym scedowaniem odniesienia się do zarzutów odwołania na organ I instancji. Takie zachowanie nosi znamiona rażącego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 29 lipca 1996 r. SA/Ka 1392/95, LEX nr 27266; podobnie przywołany wyżej wyrok WSA w Rzeszowie II SA/Rz 1464/16). Uzasadniając wniosek o uchylenie także postanowienia wydanego przez organ I instancji Spółka podniosła, że przedmiotu opinii nie mogą stanowić dowolne sprawy związane z przedmiotem rozstrzygnięcia, lecz tylko te aspekty, które wiążą się z zadaniami organu opiniującego, a więc w tym przypadku powinny dotyczyć przede wszystkim zgodności wniosku z zapisami m.p.z.p. W konsekwencji Prezydent mógł wyrazić opinię w przedmiocie zgodności działalności z obowiązującym m.p.z.p., gdyż sprawy ładu przestrzennego oraz kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej należą do zadań własnych gminy zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.) oraz art. 3 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm., dalej: u.p.z.p.). Wskazywana przez Prezydenta konieczność uzyskania innych zezwoleń inwestycyjnych wykracza natomiast poza zakres kompetencji przyznanej prezydentowi miasta jako organowi opiniującemu w ramach postępowania w przedmiocie zmiany zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Potwierdza to dodatkowo fakt wystąpienia przez Prezydenta do organu administracji architektoniczno - budowlanej. Uzyskiwanie stanowiska innych organów oznacza, że dana materia wykracza poza kompetencje organu zasięgającego opinii lub stanowiska, jednocześnie prowadzi do faktycznego, niezgodnego z prawem, poszerzenia kręgu organów opiniujących w danej sprawie. Takie działanie Prezydenta wykracza poza zakres opiniowania o którym mowa w art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach. Spowodowało ono również, że organ opiniujący sam wystąpił o zajęcie stanowiska przez inny organ, mimo że nie dysponował takim uprawnieniem na podstawie przepisów tej ustawy. Ustawodawca nie przewidział bowiem uzyskiwania w toku postępowania stanowiska organu administracji architektoniczno - budowlanej, powierzając ocenę zgodności z prawem sposobu gospodarowania odpadami organowi prowadzącemu postępowanie główne, nie zaś organowi prowadzącemu postępowanie akcesoryjne. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu wydanego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach). Dokonana przez Sąd pod względem wskazanych kryteriów kontrola zaskarżonego postanowienia SKO z [...] czerwca 2021 r. doprowadziła do uznania zasadności skargi z powodu stwierdzonego naruszenia przepisów praw materialnego i przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy. Zainicjowane przez skarżącą Spółkę postępowanie w sprawie zmiany udzielonego jej przez Starostę [...] zezwolenia na przetwarzanie odpadów w instalacji zlokalizowanej przy ul. [...] w [...] toczy się przed Marszałkiem Województwa [...]. Organ ten w trybie art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach zwrócił się o wydanie w tym zakresie stosownej opinii przez Prezydenta Miasta [...]; w myśl tego przepisu, organ właściwy wydaje zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów po zasięgnięciu opinii wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, właściwych ze względu na miejsce prowadzenia zbierania odpadów lub przetwarzania odpadów. Zgodnie zaś z art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach, właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w przypadku gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z przepisami prawa, w tym prawa miejscowego. Ponieważ do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.), właściwym do wydania tej opinii był Prezydent Miasta [...], który uznając zgodność zamierzenia z zapisami m.p.z.p. SSE w [...], negatywne stanowisko w tym zakresie wywiódł z braku zachowania przez inwestora wymogów wynikających z ustawy Prawo budowlane. SKO uchylając zaskarżonym postanowieniem postanowienie Prezydenta Miasta [...] i przekazując mu jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazało na przedwczesność negatywnego zaopiniowania wniosku wynikającą z braku pełnej i szczegółowej analizy zapisów obowiązującego m.p.z.p., uniemożliwiającą jednoznaczne stwierdzenie zgodności z nim przewidzianego na działkach nr 75/1, 76/1 i 76/2 przedsięwzięcia. W ocenie Sądu, zarówno zaskarżone postanowienie jak i postanowienie organu I instancji jest wadliwe. 1. Względem zaskarżonego postanowienia jako trafne jawią się zarzuty skarżącej Spółki, że SKO uchylając postanowienie Prezydenta i przekazując mu sprawę do ponownego rozpatrzenia uchybiło art. 138 § 2 k.p.a., które pozwala na podjęcie takiego rozstrzygnięcia jedynie przypadku naruszenia przepisów postępowania, jeżeli konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W realiach sprawy wiąże się to ściśle z wynikającą z art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zgodnie z którą działanie organu drugiej instancji nie ma wyłącznie charakteru kontrolnego, ale jest dzianiem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji i powinno być powtórzeniem rozpatrywania i rozstrzygania sprawy umożliwiającym osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Sprowadza się to do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy przez dwa różne organy, które w tym zakresie powinny kierować się całością przepisów postępowania. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ocena rozstrzygnięcia organu I instancji nie tylko przez pryzmat zarzutów zawartych w środku odwoławczym, ale także pod kątem mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego i procesowego. W myśl zaś art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., decyzja (postanowienie) musi także zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, na które składają się w szczególności wskazanie faktów które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przepis art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. obliguje organ do wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych oraz wyjaśnienia stronie przyczyn takiego a nie innego załatwienia jej żądania. Uzasadnienie decyzji (postanowienia) powinno być zatem sporządzone w taki sposób, by możliwym było poznanie toku rozumowania organu i kontrola prawidłowości rozstrzygnięcia; dotyczy to każdego rodzaju rozstrzygnięcia (w tym także kasacyjnego), zwłaszcza że z art. 138 § 2 k.p.a. wynika dla organu odwoławczego powinność wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wymogom tym SKO ewidentnie uchybiło. Przede wszystkim, trudno uznać, że organ ten – w przeciwieństwie do organu I instancji - dokonał jakiejkolwiek analizy przesłanki o jakiej mowa w art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach. Sąd przychyla się do stanowiska skarżącej Spółki, że wymogu tego nie spełnia (a tym samym nie uzasadnia zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.) ogólnikowy wywód ograniczony praktycznie do zapisu, iż wobec braku pełnej i szczegółowej analizy zapisów obowiązującego m.p.z.p., nie jest możliwe jednoznaczne stwierdzenie co do zgodności bądź braku zgodności planowanego przetwarzania odpadów z przepisami prawa miejscowego. W tym zakresie Kolegium nie dokonało analizy okoliczności sprawy, nawiązując jedynie do wynikającej z przywołanego wyroku sądowego tezy, że prowadzenie działalności polegającej na przetwarzaniu odpadów wymaga szczegółowego zapisu w m.p.z.p., podczas gdy § 24 i 25 m.p.z.p. SSE w [...] dotyczą jedynie ogólnych zasad dla terenu zabudowy przemysłowej i nie wynika z nich dopuszczalność takiej działalności na terenie przeznaczonym pod działalność produkcyjno - usługową /niejako na marginesie Sąd wskazuje, że nie podziela poglądu zgodnie z którym działalność polegającą na przetwarzaniu odpadów należy niejako automatycznie i bezwzględnie wykluczyć na terenach przewidzianych w planach miejscowych wyłącznie w sposób ogólny na prowadzenie działalności gospodarczej, produkcyjnej lub związanej z infrastrukturą techniczną. Zdaniem Sądu, wynikający z art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach brak możliwości wydania zezwolenia (w niniejszej sprawie jego zmiany) w przypadku niezgodności zamierzonego sposobu gospodarowania odpadami z przepisami prawa (w tym prawa miejscowego) nie jest tożsamy z wymogiem, aby prowadzenie takiej działalności miało odzwierciedlenie w konkretnych zapisach m.p.z.p. Taki sposób zawężającej wykładni tego przepisu jest nieuprawniony, prowadząc do nieuzasadnionego ograniczenia zarówno władztwa planistycznego gminy, jak i swobody działalności gospodarczej (zbieżne z tym stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 31 stycznia 2017 r. II OSK 1553/16, LEX nr 2200844). Każdorazowo wymaga to zatem szczegółowej analizy w odniesieniu do konkretnych okoliczności sprawy, której zdaniem Sądu organ I instancji – wbrew stanowisku SKO - nie uchybił, konkludując, że skoro przetwarzane przez Spółkę odpady stanowią półprodukt do wytwarzania płyt drewnopodobnych, to działalność taka nie jest niezgodna z zapisami m.p.z.p. SSE [....], wg których teren działek nr 75/1, 76/1 i 76/2 położony jest w obszarze funkcjonalnym przemysłu rozumianym jako obiekty związane z funkcja produkcyjną, magazynową, obsługą produkcji, z niezbędną infrastrukturą techniczną i komunikacyjną (nie bez znaczenia pozostaje także, że działalność w tym zakresie jest przez Spółkę prowadzona na podstawie posiadanego zezwolenia, a jego zmiana w praktyce zmierza jedynie do dostosowania go do aktualnej ilości /masy przetwarzanych odpadów). W kontekście powyższego - wg Sądu - opisanego wyżej (wynikającego z art. 138 § 2 k.p.a.) wymogu wskazania okoliczności które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy nie realizuje również zawarte w zaskarżonym postanowieniu stwierdzenie Kolegium o konieczności przeanalizowania wszystkich zapisów aktów prawa miejscowego mogących mieć zastosowanie w sprawie (nie wskazano jakie miałyby to być zapisy, bądź które z nich zostały przez organ I instancji pominięte). Niezależnie od tego, SKO rozpatrując zażalenie - mimo podniesionych w tym względzie przez Spółkę zarzutów - całkowicie uchyliło się od oceny zasadności stanowiska organu I instancji, upatrującego negatywne zaopiniowanie wniosku o zmianę decyzji zezwalającej na przetwarzanie odpadów w braku decyzji o pozwoleniu na budowę placów na których wykonuje się przetwarzanie odpadów czy braku zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania takich placów. Zakładając w takiej sytuacji prawidłowość stanowiska SKO i jego wskazań co do ponownego rozpatrywania sprawy, powoduje to po stronie organu I instancji wątpliwości co do trafności jego dotychczasowych działań, które w tym zakresie nie zostały przez organ odwoławczy ocenione. 2. Abstrahując od wadliwości zaskarżonego postanowienia, uchybień związanych z wydaniem postanowienia negatywnie opiniującego wniosek Spółki dopuścił się również organ I instancji, aczkolwiek nie z przyczyn z powodu których zostało uchylone przez SKO. Jak już wskazano wyżej, Sąd w pełni akceptuje stanowisko Prezydenta Miasta [...] uznające zgodność zamierzenia objętego wnioskiem Spółki z zapisami m.p.z.p. SSE w [....]. Absolutnie jednak nie podziela argumentacji, z powodu której organ ten wniosek Spółki zaopiniował negatywnie w oparciu o informacje uzyskane z A S.A. Oddział w [...] (SSE [...]). W tym miejscu należy ponownie nawiązać do treści art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach, stosownie do którego przesłanką do odmowy wydania przez właściwy organ zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów jest niezgodność zamierzonego sposobu gospodarowania odpadami z przepisami prawa, w tym prawa miejscowego. Z przepisu tego wynika, że to organ wydający zezwolenie ma ocenić, czy jego wydanie nie byłoby niezgodne z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa w ogóle, np. z przepisami dotyczącymi ochrony środowiska, w tym ochrony przyrody, ale także z przepisami prawa miejscowego, w tym przede wszystkim z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (por. Danecka D., Radecki W., Ustawa o odpadach. Komentarz, wyd. V, WKP 2020). Organem wydającym zezwolenie w przypadku skarżącej Spółki jest Marszałek Województwa [...], który z mocy art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach zobowiązany jest przed wydaniem zezwolenia do zasięgnięcia opinii wójta (burmistrza, prezydenta miasta) właściwego ze względu na miejsce zbierania lub przetwarzania odpadów. Wymóg zasięgnięcia opinii nie oznacza jednak, że organ opiniujący uzyskuje kompetencje do wydania opinii w zakresie wynikającym z art. 46 ust. 1 pkt 3. To bowiem na organie prowadzącym postępowanie główne spoczywa obowiązek poczynienia ustaleń faktycznych w zakresie niezbędnym do zastosowania określonego przepisu materialnoprawnego i tym samym merytorycznego załatwienia sprawy (tak wyrok WSA w Rzeszowie z 19 maja 2021 r. II SA/Rz 57/21, LEX nr 3183103), a opinia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) podejmowana na podstawie art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach powinna nawiązywać do okoliczności faktycznych relewantnych ze względu na kompetencje i zadania publiczne organu zbieżne z istotą sprawy, a więc dotyczyć tylko tych aspektów, które wiążą się z zadaniami organu opiniującego (por. wyroki WSA w Krakowie z 19 marca 2021 r. II SA/Kr 13/21 - LEX nr 3179195 i z 22 listopada 2019 r. II SA/Kr 1117/19 - LEX nr 2752918). Odnosząc to do rozpoznawanej sprawy trudno nie podzielić zasadności zarzutów Spółki wskazujących na przekroczenie przez Prezydenta Miasta [...] kompetencji w zakresie opiniowania, gdyż podstawą wyrażenia przez niego negatywnej opinii nt. wnioskowanej przez Spółki zmiany decyzji na przetwarzanie odpadów były informacje A S.A. Oddział w [...], do której jak wynika z pisma z [...] maja 2021 r. nr [...] Prezydent wystąpił jako do organu administracji architektoniczno – budowlanej nadzorującego i kontrolującego przestrzeganie przepisów prawa budowlanego dla terenu SSE [...] (zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych, Dz.U. z 2020 r., poz. 1670 ze zm., na wniosek zarządzającego SSE, starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, właściwy ze względu na położenie strefy, może za zgodą wojewody powierzyć zarządzającemu prowadzenie, w tym wydawanie decyzji administracyjnych w pierwszej instancji, następujących spraw z zakresu prawa budowlanego dotyczących terenu strefy: wydawanie decyzji o pozwoleniu na budowę, przenoszenie pozwolenia na budowę na inną osobę, orzekanie o utracie ważności pozwolenia na budowę, przyjmowanie zawiadomień o zakończeniu budowy, wydawanie pozwoleń na użytkowanie obiektu budowlanego, udzielanie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, nakazanie przeprowadzenia kontroli obiektu budowlanego i żądanie przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego). W tej sytuacji nawet przyjmując, że Starosta [...] powierzył A S.A. Oddział w [...] wydawanie decyzji administracyjnych we wskazanym zakresie (nie wynika to z akt sprawy), brak jest jakichkolwiek podstaw do powiązywania wynikających z tego dla A S.A. Oddział w [...] kompetencji z wynikającą z w/w pisma Prezydenta prośbą o zajęcie stanowiska, czy realizacja tego zamierzenia może naruszać ustalenia m.p.z.p. W konsekwencji stwierdzenie w odpowiedzi z [...] maja 2021 r. przez A S.A. Oddział w [...] (że wydano pozwolenie na budowę polegające na modernizacji instalacji produkcji płyt wiórowych ze zrębki drzewnej, niemniej nie wydawano decyzji o pozwoleniu na budowę placów na których wykonuje się przetwarzanie odpadów, inwestor nie dokonał zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania tych placów, a ponadto decyzja o pozwoleniu na budowę czy zgłoszenie powinny być poprzedzone wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach) nie może być przez Prezydenta Miasta [...] utożsamiana z wynikającą z art. 46 ustawy o odpadach przesłanką odmowy wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów z uwagi na niezgodność z przepisami prawa (nie pozostaje to w jego gestii), a tym samym stanowić podstawy do negatywnego zaopiniowania przez niego wniosku Spółki. Mimo że dla sprawy nie ma to znaczenia, całkowicie ubocznie należy już tylko zauważyć – co zdaje się umknęło uwadze organów (w szczególności Prezydenta Miasta [...] przy wystąpieniu do A S.A. Oddział w [...]), że wniosek Spółki o zmianę zezwolenia na przetwarzanie odpadów nie wskazywał na zamiar realizacji jakichkolwiek robót budowlanych; wprost przeciwnie, wynika z niego, że powierzchnia działek objęta wnioskiem (przeznaczona do magazynowania przeznaczonych do odzysku odpadów) jest w pełni utwardzona i wyposażona w niezbędną infrastrukturę techniczną. Przedstawione wyżej uwagi prowadzą do wniosku, że do wydania zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji doszło z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem tak przepisów prawa materialnego (art. 41 ust. 6a w zw. z art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach), jak również naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 pkt 6 i § 3, art. 138 § k.p.a.). Obligowało to Sąd do uchylenia tych postanowień, o czym orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. (z obowiązku ich wyeliminowania z obrotu prawnego nie zwalniał Sądu fakt, iż zaskarżonym postanowieniem SKO uchyliło postanowienie organu I instancji; mimo że w przypadku oddalenia skargi także wiązałoby się to z koniecznością ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten organ, pod względem procesowym są to całkowicie różne rozstrzygnięcia, niosące za sobą różne skutki prawne). Wskazania co do dalszego postępowania w sprawie wynikają dla organów administracji wprost z poczynionych wyżej rozważań.