II SA/Rz 1244/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Marcin Kamiński /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 maja 2016 r. sprawy ze skargi A. S.A. z/s w [...] na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia -skargę oddala- Uzasadnienie: Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 roku nr [...], Inspektor Okręgowego Inspektoratu Pracy w [...], działając na podstawie art. 11 pkt 7 w zw. z art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 roku o Państwowej Inspekcji Pracy, nakazał podmiotowi: A. [...] (strona skarżąca) wypłatę świadczeń pieniężnych z tytułu nagród jubileuszowych, odpraw pieniężnych, odszkodowania oraz ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. W toku kontroli przeprowadzonej w dniach 11, 14, 15, 16, 21, 22, 24, 28, 29 października 2013 r. r. Inspektor Okręgowego Inspektoratu Pracy w [...] stwierdził, że strona skarżąca nie wykonała obowiązków wynikających z decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 roku. W dniu 25 października 2013 roku (w aktach administracyjnych wskazano błędną datę odbioru: 24 październik 2013 r.) Inspektor Okręgowego Inspektoratu Pracy w [...] skierował do strony skarżącej upomnienie na podstawie art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (u.p.e.a.) z wezwaniem do wykonania obowiązków określonych w decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 roku. W toku kontroli przeprowadzonej w dniach 14, 19, 20, 25 lutego 2014 r. Inspektor Okręgowego Inspektoratu Pracy w [...] stwierdził, że strona skarżąca nadal nie wykonała obowiązków wynikających z decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 roku, pomimo skierowania do niej upomnienia na podstawie art. 15 § 1 u.p.e.a. W dniu 12 marca 2014 roku Inspektor Okręgowego Inspektoratu Pracy w [...] jako wierzyciel i organ egzekucyjny przystąpił z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego (k. 57-63 akt administracyjnych). Postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 roku Inspektor Okręgowego Inspektoratu Pracy w [...], działając na podstawie art. 119 § 1 u.p.e.a., nałożył na stronę skarżącą grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 6.000 złotych. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł pełnomocnik strony skarżącej. Postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. Okręgowy Inspektor Pracy w [...] utrzymał w mocy postanowienie Inspektora Okręgowego Inspektoratu Pracy w [...] z dnia [...] kwietnia 2014 roku w przedmiocie nałożenia na stronę skarżącą grzywny w celu przymuszenia w kwocie 6.000 złotych. W toku kolejnej kontroli w dniach 27 i 29 kwietnia 2015 roku Inspektor Okręgowego Inspektoratu Pracy w [...] stwierdził, że decyzja z dnia [...] sierpnia 2013 roku nr [...] nie została w całości wykonana, a niewypłacone świadczenia dotyczą nagród (5 pracowników), odpraw pieniężnych, odszkodowań w związku z rozwiązaniem stosunku pracy oraz ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy (k. 22-26 akt sprawy egzekucyjnej). Postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2015 roku Inspektor Okręgowego Inspektoratu Pracy w [...], działając na podstawie art. 119 § 1 u.p.e.a., nałożył na stronę skarżącą grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 6.000 złotych. Organ egzekucyjny wskazał w uzasadnieniu postanowienia, że Spółka będąca podmiotem zobowiązanym (strona skarżąca) nie wykonała do chwili obecnej obowiązków wynikających z decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 roku w zakresie wypłaty określonym pracownikom nagród jubileuszowych, odpraw pieniężnych, odszkodowania oraz ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Organ podniósł także, że powyższe obowiązki mają – z punktu widzenia wierzyciela oraz treści art. 2 § 1 pkt 11 u.p.e.a. – charakter niepieniężny, podlegając egzekucji z zastosowaniem środków egzekucyjnych właściwych dla obowiązków niepieniężnych, a więc stosownie do treści art. 119 § 1 w zw. z art. 2 § 1 pkt 11 i art. 20 § 2 u.p.e.a. – także z zastosowaniem grzywny w celu przymuszenia. Jeżeli chodzi o wysokość nałożonej grzywny, organ wskazał, że została ona ustalona z uwzględnieniem treści art. 121 u.p.e. W szczególności organ egzekucyjny nie przekroczył maksymalnej granicy wysokości jednorazowej grzywny, która w stosunku do osób prawnych nie może co do zasady przekraczać kwoty 50.000 złotych (art. 121 § 2, z zastrzeżeniem art. 121 § 5 u.p.e.a.), a ponadto uwzględnił rodzaj i wysokość niewypłaconych świadczeń objętych egzekwowanymi rozstrzygnięciami oraz liczbę pracowników, których one dotyczą. Niezależnie od powyższego organ egzekucyjny uwzględnił fakt, że świadczenia, których dotyczy obowiązek wypłaty, stanowią źródło utrzymania pracowników i ich rodzin, a sama grzywna musi wykazywać realną siłę oddziaływania, jeśli ma prowadzić do przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku. W zażaleniu na powyższe postanowienie pełnomocnik strony skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zarzucając organowi egzekucyjnemu naruszenie: 1) art. 119 § 1 i 2 i art. 121 § 1 u.p.e.a. przez: a) nałożenie na skarżącego "dalszej grzywny" w kwocie 6.000 złotych, pomimo tego, że obowiązek przewidziany w art. 119 § 1 u.p.e.a. ma charakter niepieniężny, obowiązki określone w decyzjach inspektora pracy miały charakter pieniężny; b) nałożenie na skarżącego grzywny w kwocie 6.000 złotych, pomimo tego, że skarżący "w miarę możliwości realizuje ciążące na nim obowiązki płatnicze, a nie wykonanie w całości przez skarżącego ciążącego na nim obowiązku nałożonego w w/w decyzji inspektora pracy nie jest wynikiem złej woli skarżącego, lecz wynikiem jego sytuacji materialnej" i konieczności "bieżącego realizowania wielu innych zobowiązań"; c) nałożenie na skarżącego grzywny w kwocie 6.000 złotych, podczas gdy 2) art. 121 u.p.e.a. przez określenie wysokości grzywny na poziomie 6.000 złotych, co stanowi kwotę zbyt wysoką, biorąc pod uwagę cel tego środka, jak również sytuację materialną zobowiązanego oraz niezależne od niego i niezawinione przyczyny, z powodu których nie wykonuje nałożonego obowiązku. Zaskarżonym postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. Okręgowy Inspektor Pracy w [...] utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] maja 2015 roku Inspektora Okręgowego Inspektoratu Pracy w [...] w przedmiocie ponownego nałożenia na stronę skarżącą grzywny w celu przymuszenia w kwocie 6.000 złotych. W uzasadnieniu powyższego postanowienia organ zażaleniowy wskazał, że zgodnie z treścią art. 20 § 2 u.p.e.a. organy Państwowej Inspekcji Pracy pełnią funkcję organów egzekucyjnych w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym, zaś wszczęcie postępowania egzekucyjnego w celu przymusowego wykonania obowiązków, o których mowa w art. 2 § 1 pkt 11 u.p.e.a., jest obowiązkiem właściwego organu Państwowej Inspekcji Pracy. Sam fakt niewykonania w całości obowiązków wynikających z decyzji organu Państwowej Inspekcji Pracy, podlegających egzekucji na drodze administracyjnej, stanowi podstawę wszczęcia i prowadzenia egzekucji, nawet jeśli zobowiązany wykonał częściowo nałożone na niego obowiązki lub jest w trakcie ich realizacji. Uzasadniając dopuszczalność zastosowania przez organ egzekucyjny środków egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, pomimo że objęte egzekucją decyzje nakładają obowiązki wypłaty pracownikom określonych świadczeń pieniężnych, organ – powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych – wskazał, że obowiązek wynikający z decyzji o nakazujących wypłatę świadczeń pracownikom ma z punktu widzenia wierzyciela (organu Państwowej Inspekcji Pracy) charakter niepieniężny, gdyż wierzyciel administracyjny nie jest podmiotem tych świadczeń. Odnosząc się do kwestii wysokości nałożonej grzywny w celu przymuszenia do wykonania decyzji nakazującej wypłatę świadczeń pracowniczych, organ zauważył, że wysokość grzywny nie jest powiązana wprost z wysokością powyższych świadczeń, gdyż grzywna ma charakter samoistny i może być nakładana wielokrotnie w tej samej lub nawet wyższej wysokości, przy czym jednorazowo nie może przekraczać względem pracodawcy będącego osoba prawną kwoty 50.000 złotych, natomiast łącznie – nie może przekroczyć 200.000 złotych. Nałożona grzywna musi być ponadto na tyle dolegliwa dla zobowiązanego, aby mogła przymusić go do wykonania obowiązku. Organ wskazał, że fakt trudnej sytuacji finansowej zobowiązanego nie stanowi ustawowej przesłanki wyłączającej stosowanie grzywny w celu przymuszenia; został on jednak wzięty pod uwagę przy określaniu wysokości nałożonej grzywny. Określając wysokość grzywny wzięto także pod rozwagę wysokość świadczeń, do których uiszczenia jest zobowiązana strona skarżąca. Ponadto w razie osiągnięcia celu nałożonej grzywny (wykonania obowiązków wynikających z egzekwowanej decyzji) istnieje możliwość umorzenia nieuiszczonych i nieściągniętych do tego czasu grzywien. W skardze na powyższe postanowienie pełnomocnik strony skarżącej wniósł o jego uchylenie w całości, zarzucając następujące naruszenia prawa: 1) naruszenie art. 119 § 1 i 2 u.p.e.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że organ I instancji słusznie nałożył na stronę skarżącą grzywnę w wysokości 6.000 złotych, podczas gdy: a) przewidziany w art. art. 119 § 1 u.p.e.a. środek przymusu ma zastosowanie tylko w razie egzekwowania obowiązków o charakterze niepieniężnym, natomiast na skarżącym ciążą obowiązki o charakterze pieniężnym; b) skarżący "w miarę możliwości realizuje ciążące na nim obowiązki płatnicze", a ich niewykonanie nie jest wynikiem "złej woli", lecz konsekwencją sytuacji materialnej i konieczności bieżącego realizowania innych zobowiązań; c) nałożenie na skarżącego grzywny w kwocie 6.000 złotych nie było celowe i logiczne, gdyż celem tego środka jest przymuszenie do wykonania obowiązku zapłaty, natomiast konieczność zapłaty grzywny pogorszy i tak trudną sytuację materialną skarżącego; 2) naruszenie art. 121 u.p.e.a. poprzez nałożenie grzywny w wysokości 6.000 złotych, podczas gdy jest to kwota zbyt wysoka, biorąc pod uwagę cel tego środka, sytuację materialną skarżącego oraz niezależne od niego i niezawinione przyczyny niewykonywania obowiązków. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozważył, co następuje: Skarga jest oczywiście bezzasadna i jako taka podlega oddaleniu. Sąd administracyjny w toku legalnościowej kontroli zaskarżonego postanowienia oraz – rozszerzając na podstawie art. 135 p.p.s.a. granice rozpoznania skargi – także poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji nie stwierdził naruszeń prawa, które uzasadniałyby ingerencję w moc obowiązujących kwestionowanych orzeczeń na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ponadto stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod rozwagę wszelkie naruszenia prawa niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów. Jednocześnie należy stwierdzić, że kryterium legalności podlega uwzględnieniu w fazie orzekania w granicach wyznaczonych w art. 145-150 p.p.s.a. albo w przepisach szczególnych. Zarzuty skargi koncentrują się w istocie wokół dwóch zagadnień związanych z wykładnią i stosowaniem przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z przepisami o zadaniach i kompetencjach organów Państwowej Inspekcji Pracy. Po pierwsze, strona skarżąca kwestionuje niepieniężny charakter obowiązków wynikających z decyzji organów Państwowej Inspekcji Pracy nakazujących wypłatę określonych kategorii pracowniczych świadczeń pieniężnych. Wątpliwości strony skarżącej reprezentowanej przez fachowego pełnomocnika procesowego są całkowicie pozbawione podstaw i świadczą o niedostrzeganiu różnicy pomiędzy obowiązkami o charakterze administracyjnoprawnym i prywatnoprawnym. Nie ulega wątpliwości, że świadczenia pieniężne należne pracownikom lub byłym pracownikom mają charakter z jednej strony pieniężny, z drugiej zaś – prywatnoprawny. Nie one jednak są bezpośrednim przedmiotem egzekucji. Przedmiotem egzekucji w niniejszej sprawie jest obowiązek wykonania wynikającego z decyzji organu państwowego nakazu określonego działania polegającego na przestrzeganiu przepisów prawa, z których wynikają obowiązki wypłaty podmiotom lub byłym podmiotom stosunków pracy określonych świadczeń pieniężnych. Beneficjentem powyższych świadczeń pieniężnych nie jest – co oczywiste – organ Państwowej Inspekcji Pracy, lecz podmioty prywatne, które są wierzycielami tych świadczeń. Organy Państwowej Inspekcji Pracy są natomiast wierzycielami obowiązków wynikających z wydanych przez nie decyzji administracyjnych, stanowiących konkretyzację przepisów regulujących ciążące na pracodawcy obowiązki wypłaty pracownikom świadczeń pieniężnych. Z punktu widzenia organu Państwowej Inspekcji Pracy jako wierzyciela administracyjnego obowiązki te mają więc charakter niepieniężny. Powyższe podejście znajduje oczywiście podstawę w przepisach art. 2 § 1 pkt 11 w zw. z art. 20 § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 11 pkt 7 w zw. z art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 roku o Państwowej Inspekcji Pracy. Przede wszystkim przepis art. 2 § 1 pkt 11 u.p.e.a. określając rodzaje obowiązków podlegających egzekucji administracyjnej (jej zakres przedmiotowy) wyraźnie wskazuje, że "obowiązki z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy oraz wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę, a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi, nakładane w drodze decyzji organów Państwowej Inspekcji Pracy" stanowią odrębną kategorię obowiązków względem obowiązków o charakterze pieniężnym, dla których wierzycielem jest szeroko rozumiane państwo reprezentowane przez właściwe organy (zob. art. 2 § 1 pkt 1-9 u.p.e.a.). Również orzecznictwo sądów administracyjnych wypracowało od dawna w tym zakresie jednolite podejście (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2004 r., OSK 759/04). Po drugie, strona skarżąca kwestionuje zastosowanie, sposób określenia i wysokość nałożonej grzywny w celu przymuszenia. Powyższe zarzuty są nieuzasadnione i nie mogą wpłynąć na ocenę legalności zaskarżonego postanowienia. Przede wszystkim należy przypomnieć, że grzywna w celu przymuszenia jako środek egzekucji świadczeń niepieniężnych jest nakładana w warunkach znacznej swobody decyzyjnej organu egzekucyjnego. Zgodnie z art. 119 § 1 i 2 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego, a ponadto nakłada się ją również wtedy gdy nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Ocena celowości i racjonalności zastosowania powyższego środka egzekucyjnego znajduje się więc zasadniczo w sferze swobody organu. Swoboda ta podlega kontroli sądu administracyjnego jedynie w ograniczonym zakresie, albowiem sąd nie jest uprawniony weryfikować pozaprawnych ocen organu egzekucyjnego. Jeżeli więc ustawowe granice kompetencji do nałożenia grzywny zostały zachowane, sąd nie może wkraczać w sposób wykonywania tej kompetencji. Oczywiście w tych wypadkach istotne dla kontroli legalnościowej jest zachowanie reguł proceduralnych wydania orzeczenia. Analiza akt egzekucyjnych w niniejszej sprawie stanowi podstawę do uznania, że organy dochowały wymaganych prawem obowiązków, a uzasadnienie kwestionowanych orzeczeń egzekucyjnych jest wystarczające dla oceny, że granice ustawowej swobody organu egzekucyjnego w zakresie stosowania środków egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym nie zostały przekroczone. Organy egzekucyjne Państwowej Inspekcji Pracy wyjaśniły, czy i w jakim zakresie uwzględniły przesłanki związane z koniecznością zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia do spełnienia obowiązków w zakresie wypłaty świadczeń pracowniczych. Sąd uznał, że powyższe wyjaśnienia oraz stojące u ich podstaw argumenty (związane przede wszystkim z długotrwałością – prawie trzyletniego – stanu częściowego niewykonania decyzji organów Państwowej Inspekcji Pracy, charakterem świadczeń stanowiących źródło utrzymania dla uprawnionych pracowników lub byłych pracowników, wielotysięczną wysokością niewypłaconych świadczeń – zob. protokół kontroli z dnia 29 kwietnia 2015 r., k. 22 -26 akt sprawy egzekucyjnej) są wystarczające do oceny legalności zaskarżonego postanowienia. Wątpliwości Sądu w świetle ustalonego stanu faktycznego nie budzi także przestrzeganie przez organ egzekucyjny zasad postępowania egzekucyjnego, w tym zasady stosowania środków prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązku, zasady celowości postępowania egzekucyjnego oraz zasady stosowania najłagodniejszego środka egzekucyjnego (art. 7 § 2 u.p.e.a.). Niewątpliwe jest również to, że obowiązek wypłaty nie może być zrealizowany przez inny podmiot niż zobowiązany, a stosowanie innych środków egzekucji powyższego obowiązku (wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni) nie może mieć do niego zastosowania ze względu na to, że wykonanie publicznoprawnego obowiązku wynikającego z decyzji administracyjnej polega na wypłacie określonych środków pieniężnych. Ostatecznie zatem, co należy wyraźnie powtórzyć, Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał, że zastosowanie oraz wysokość grzywny nałożonej na zobowiązanego mieszczą się w ustawowych granicach kompetencji organu egzekucyjnego, nie naruszając prawa w stopniu uzasadniającym ingerencję w moc obowiązującą zaskarżonego postanowienia. Dokonując takiej oceny uwzględniono przede wszystkim długotrwałość stanu niewykonywania ustawowych obowiązków (prawie trzyletni okres), oczywisty brak poszanowania nakazów wynikających z imperatywnych aktów organów państwowych oraz charakter i społeczne znaczenie sprawnego, efektywnego i niezakłóconego wykonywania obowiązków w zakresie wypłaty świadczeń pracowniczych uprawnionych osobom. Jeżeli natomiast chodzi o podnoszone w skardze zarzuty, że organ nakładając grzywnę, nie wziął pod uwagę, że strona skarżąca nie ma bieżących środków na wypłatę wszystkich świadczeń, że brak wypłaty nastąpił z przyczyn "niezależnych" lub "niezawinionych", że zobowiązany musi również regulować inne zobowiązania, to Sąd uznaje je za oczywiście chybione i pozbawione racjonalnego uzasadnienia. Jest bowiem oczywiste, że na etapie egzekucji administracyjnej organ nie może co do zasady oceniać, czy i z jakich względów zobowiązany nie wypełnia terminowo wymagalnych obowiązków administracyjnoprawnych. Tego rodzaju ocena mogłaby bowiem podważyć skuteczność prowadzonej egzekucji, skoro organ egzekucyjny byłby uprawniony do nakładania jedynie takich grzywien, które nie stanowiłyby dolegliwego i realnego środka przymuszenia zobowiązanego do dobrowolnego wykonania nałożonych obowiązków. Trzeba bowiem stwierdzić, że tylko realna i wystarczająco wysoka grzywna przymuszająca jest w stanie spowodować zmianę stosunku zobowiązanego do ciążących na nim obowiązków publicznoprawnych. Natomiast zagadnienie trudnej sytuacji finansowej zobowiązanego, będącego – co trzeba podkreślić – podmiotem o znaczącym potencjale (spółką akcyjną), nie jest wystarczającym argumentem do nadmiernego obniżania wysokości grzywny, gdyż tego rodzaju okoliczności są wpisane w naturę działalności gospodarczej i ryzyko ekonomiczne z nią związane, a zadaniem przedsiębiorcy jest racjonalne i rzetelne planowanie oraz zarządzanie stanem aktywów i pasywów tak, aby wymagalne najwcześniej obowiązki były realizowane w pierwszej kolejności. Ponadto zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa sądów administracyjnych sytuacja finansowa zobowiązanego nie ma bezpośredniego wpływu na ocenę legalności postanowienia o nałożeniu grzywny przymuszającej (zob. np. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2005 r., OSK 1140/04, LEX nr 186665: "Nie można z treści art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wywodzić obowiązku uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia możliwościami finansowymi zobowiązanego. Tym bardziej, że może się on uwolnić od zapłacenia grzywny, wykonując ciążący na nim obowiązek". Mając na względzie przytoczone wyżej argumenty, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł o oddaleniu skargi.