II SA/Rz 1246/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Małgorzata Wolska /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Marcin Kamiński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 lutego 2019 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy skierowania do DPS -skargę oddala- Przedmiotem skargi M. L. – reprezentowanej przez opiekuna prawnego D. L. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "SKO"; "Kolegium") z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy skierowania do domu opieki społecznej, którą wydano w następującym stanie sprawy; Po rozpoznaniu wniosku D. L. opiekuna prawnego M. L. Burmistrz [...] decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] odmówił skierowania M. L. do domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu wskazano, że M. L. jest osobą całkowicie ubezwłasnowolnioną, której opiekunem prawnym jest brat – D. L. M. L. posiada środki finansowe zapewniające jej utrzymanie. Od roku 2005 r. w dni powszednie wyżej wymieniona uczęszcza do Środowiskowego Domu Samopomocy w [...]. Z uzyskanej opinii wynika, że w tym środowisku funkcjonuje bardzo dobrze. Warunki mieszkaniowe ogólnie bardzo dobre, zamieszkuje z bratem D. L. i ojcem L. L. Organ zauważył, że M. L. nie może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu. Może jednak funkcjonować w środowisku domowym przy pomocy usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych przyznanych przez gminę oraz przy wsparciu rodziny. Kolegium, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] uchyliło opisaną wyżej decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ wskazał na konieczność przeanalizowania czy zapewnienie M. L. usług opiekuńczych w zwiększonym zakresie będzie wystarczającą dla niej pomocą w codziennym funkcjonowaniu (mając na uwadze stwierdzony jej stan zdrowia). Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu decyzją z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] Burmistrz [...] odmówił skierowania M. L. do domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu cytując treść art. 54 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm. – dalej "u.p.s.) podał, że M. L. nie może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, może jednak funkcjonować w środowisku domowym przy pomocy usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych przyznanych przez Gminę oraz przy wsparciu ze strony rodziny. Gmina może zapewnić dodatkową niezbędną pomoc. Natomiast zmiana środowiska, otoczenia zniweczyłaby efekty dotychczasowej pracy za okres uczestnictwa M. L. w zajęciach w Środowiskowym Domu Samopomocy w [..... W odwołaniu od powyższej decyzji D. L. (opiekun prawny) – reprezentowany przez fachowego pełnomocnika adw. A. M., wniósł o jej uchylenie w całości i wydanie decyzji orzekającej o skierowaniu M. L. do domu pomocy społecznej. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania i błędną wykładnię art. 54 u.p.s. Podkreślił, że M. L. nie może być zapewniona dodatkowa niezbędna pomoc w formie usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych. Zarzucił błędne przyjęcie, że może normalnie funkcjonować w środowisku domowym, gdzie jej ojciec – L. L. ma chorobę alkoholową a obecnie przebywa na oddziale kardiologicznym z ciężką niewydolnością serca i nerek. Brat natomiast nie spełnia wymagań opiekuna, nie ma możliwości całodobowej opieki nad M. L. Opisaną na wstępie decyzją z [...] września 2018 r. SKO – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 54 ust. 1 i ust. 2 u.p.s. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wyjaśnił, że stosownie do art. 54 u.p.s. prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej przysługuje osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych. Podstawę do skierowania do pomocy społecznej stanowi tylko łączne spełnienie się przesłanek. W okolicznościach sprawy przesłanki te nie zostały spełnione. SKO uznało, że organ I instancji dokonał prawidłowych ustaleń odnośnie sytuacji rodzinnej, mieszkaniowej i zdrowotnej wnioskodawczyni. Z akt sprawy wynika, że M. L. na podstawie orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z [...] czerwca 2018 r. uznana została za całkowicie niezdolną do pracy i samodzielnej egzystencji, ta niezdolność trwa od urodzenia. W toku postępowania organ powziął wiadomość o śmierci ojca M. L. – L. L. SKO zauważyło, że potrzeba umieszczenia w domu pomocy społecznej powinna nastąpić w sytuacji, gdy z uwagi na zły stan zdrowia (stwierdzone schorzenie) organy opieki społecznej, a także najbliższa rodzina wnioskującej nie jest w stanie zapewnić wystarczającej opieki, niezbędnej do zaspokojenia podstawowych potrzeb. Kolegium zauważyło, że w toku postępowania organ I instancji mając na uwadze aktualną sytuację życiowa D. L. oraz jego siostry M. L. zaproponował pomoc w formie usług opiekuńczych (które zdaniem organu są wystarczające). Jednakże D. L. każdorazowo odmawiał tej formy pomocy argumentując to złym stanem zdrowia siostry. Ustalono także, że w kręgu osób najbliższych zobowiązanych do udzielenia pomocy M. L. jest brat D. L. i siostra A. L. SKO zauważyło, że z rzetelnie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego i całokształtu ustalonych okoliczności wynika, że M. L. jest zadbana, mieszka z bratem. Przy wsparciu rodziny i pomocy w formie usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych może funkcjonować w środowisku. Stwierdziło zatem, że wydana przez organ I instancji decyzja uwzględnia zaistniały stan faktyczny i prawny, zawiera prawidłowe uzasadnienie korespondujące z dokonanymi przez organ ustaleniami. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożyła M. L. – reprezentowana przez opiekuna prawnego D. L., zastępowanego przez pełnomocnika r. pr. A. M., wnioskując o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, uchylenie decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza i zobowiązanie organu do wydania decyzji orzekającej o skierowaniu M. L. do domu pomocy społecznej. Kwestionowanej decyzji zarzucono: - naruszenie art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. w zw. z art. 59 u.p.s. poprzez wydanie decyzji niezawierającej istotnych elementów, w tym brak wyjaśnienia podstawy prawnej poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji i brak wyjaśnienia dlaczego organ odmawia mocy dowodowej orzeczeniom lekarskim, wyjaśnieniom D. L. i dokumentom zalegającym w aktach. Nie wyjaśniono w jakim realnym zakresie organ byłby w stanie zapewnić opiekę w formie usług opiekuńczych; - naruszenie art. 8 K.p.a. w ten sposób, że poprzez naruszenie art. 7, art. 10 i art. 33 K.p.a. organ nie przeprowadził postępowania zgodnie z zasadą zaufania do władzy publicznej i odstąpił od utrwalonej praktyki i nie przeprowadził wszystkich niezbędnych dowodów; - naruszenie art. 54 u.p.s. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że M. L. nie spełnia wszystkich przesłanek do skierowania do dps, w sytuacji gdy nie może jej być zapewniona niezbędna pomoc w formie usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych przez gminę; - przyjęcie, że skarżąca może normalnie funkcjonować w środowisku domowym, w sytuacji gdy jej brat nie ma możliwości sprawowania całodobowej opieki; - pominięcie postanowienia SR w [...], który postanowieniem z [...] lipca 2016 r., sygn. [...] zezwolił D. L., jako opiekunowi prawnemu całkowicie ubezwłasnowolnionej M. L., na umieszczenie w domu pomocy społecznej. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sądy administracyjne, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej "P.p.s.a." sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kierując się zatem kryterium legalności dokonują kontroli zgodności zaskarżonego aktu (tu decyzja) z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 P.p.s.a. i zgodnie z jego treścią sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 P.p.s.a.). Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonej decyzji nie wykazała przy jej wydaniu naruszenia prawa i dlatego skarga, zgodnie z art. 151 P.p.s.a., podlegała oddaleniu. Przede wszystkim nie jest trafny zarzut skargi, jakoby organy naruszyły przepisy o postępowaniu administracyjnym, tj. art. 107 § 1 i 3 K.p.a., art. 7, art.8, art. 10 i art. 33 K.p.a., jak i przedstawiona w niej argumentacja mająca wspierać te zarzuty. Naruszenie przepisów postępowania może polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązków organu lub uniemożliwieniu stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych albo tez błędnej wykładni tych przepisów. Treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. jednoznacznie stanowi, że warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu jest ustalenie, iż stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania prawa procesowego na treść decyzji (postanowienia), a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego (zob. T. Woś, H. Knysiak – Molczyk "Postępowanie aądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, W – wa 2004 r., s. 305). Postępowanie sądowe nie dostarczyło podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy naruszyły przepisy postępowania w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Zebrany w sprawie niniejszej materiał dowodowy nie daje żadnych podstaw do uznania, że nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności sprawy, ani też by nie były w toku postępowania respektowane zasady rzetelnej procedury zawarte w art. 7 (legalizmu, prawdy obiektywnej, wyważania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli). Postępowanie dowodowe przeprowadzone zostało z zachowaniem wymogów określonych w art. 75 i nast. K.p.a., co pozwoliło organom na ocenę zebranego materiału dowodowego zgodną z regułami art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., znajdującą odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji odpowiadającym wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. Należy również wskazać, że organ I instancji ponownie orzekając w sprawie – po decyzji z dnia [...] lutego 2018 r. SKO wydanej w trybie art. 138 § 2 K.p.a. – wywiązał się z wynikającego z tej decyzji obowiązku, w szczególności przy skorzystaniu m.in. z opinii neuropsychiatrycznej z dnia [...] maja 2018 r. biegłego sądowego z zakresu psychiatrii i neurologii R. R., opinii psychologicznej z dnia [...] kwietnia 2018 r. psychologa M. S. W uzasadnieniu wspomnianej decyzji Kolegium wskazało na konieczność przeanalizowania, czy zapewnienie M. L. usług opiekuńczych w zwiększonym wymiarze będzie dla niej wystarczająca pomocą w codziennym funkcjonowaniu (ze względu na jej stan zdrowia). Stosownie do treści art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, stanowiącego prawnomaterialną podstawę orzekania przez organy administracji, osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. W świetle tej regulacji obowiązek organów skierowania danej osoby do domu opieki społecznej określonego typu powstaje dopiero wówczas, gdy po stronie takiej osoby spełnione zostaną wszystkie przesłanki warunkującej powstanie prawa do tego rodzaju świadczenia pomocy społecznej. Nie ulega zatem wątpliwości, że powstanie prawa do umieszczenia w domu pomocy społecznej warunkuje ustalenie, iż dana osoba wymaga całodobowej opieki (z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności), nie może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, a potrzeba opieki nie może być zapewniona w formie usług opiekuńczych. Lektura akt administracyjnych i uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jak również decyzji wydanej w pierwszej instancji prowadzi do wniosku, że w warunkach rozpoznawanej sprawy nie została spełniona jedna z czterech przesłanek warunkujących skierowanie do domu pomocy społecznej. Na akceptację Sądu zasługuje stanowisko organów obu instancji, iż potrzeba opieki może być zapewniona M. L. w formie usług opiekuńczych. Ustalenia organów w powyższym zakresie, jak wcześniej wspomniano, wsparte zostały opinią neuropsychiatryczną (biegłego sądowego) oraz opinią psychologa Środowiskowego Domu Samopomocy w [...] (z pobytu w nim, w wymiarze 8 godzin dziennie M. L. korzysta od wielu lat), a także pozostałe dowody (m.in. wywiad środowiskowy, zaświadczenie lekarskie) stanowiły uzasadnienie do przyjęcia powyższej oceny. Przeprowadzony prawidłowo rodzinny wywiad środowiskowy dostarczył niezbędnych informacji do ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej i dochodowej, ze szczególnym uwzględnieniem stanu zdrowia ubiegającej się o świadczenie M. L. i poczynione w tym zakresie ustalenia zostały obszernie i klarownie przedstawione, w szczególności przy okazji prezentowania stanowiska organu I instancji, zbędnym jest więc ich tu ponawianie. Wskazać jednakże należy, że z opinii psychologicznej z dnia [...] kwietnia 2018 r. psychologa zatrudnionego w Środowiskowym Domu Samopomocy w [...] wynika, iż M. L. jest osobą niesamodzielną, potrzebuje pomocy opiekuna w życiu codziennym, jednak w znanym środowisku funkcjonuje "na bardzo dobrym poziomie i nie potrzebuje ciągłego nadzoru", nie zagraża ani sobie ani osobom z otoczenia. W związku z upośledzeniem umysłowym funkcjonuje w oparciu o wypracowane schematy, które dają jej poczucie bezpieczeństwa. Stwierdzono w niej również wprost, że "zmiana osób i otoczenia, w którym będzie przebywać, może być dla niej przeżyciem traumatycznym, powodującym regres". Nadto z opinii z dnia [...] marca 2018 r. ŚDS w [...] wynika, że w wyniku realizacji planu postępowania wspierająco – aktywizującego M. L. uzyskuje zadowalające efekty, co pozwala jej przy wsparciu osób trzecich funkcjonować w dotychczasowym środowisku. Uczestniczyła w kilku treningach (np. nauki higieny) i terapiach, aktywnie wykorzystuje czas wolny (uczestniczy w zabawach zespołowych, spacerach, wycieczkach). W celu zaspokojenia codziennych potrzeb życiowych oraz sprawniejszego funkcjonowania w środowisku rodzinnym "dobrze byłoby zapewnić Pani M. usługi opiekuńcze, bądź specjalistyczne usługi opiekuńcze, które byłyby sprawowane w domu podczas nieobecności opiekuna wyznaczonego przez sąd, co w znacznym stopniu ułatwiłoby również funkcjonowanie rodzinie". Z opinii neuropsychiatrycznej – podczas jej sporządzania biegły uzyskał zapewnienie GOPS, iż "potrafi zorganizować opiekę nad niepełnosprawną przy użyciu wszelkich dostępnych środków na poziomie adekwatnym do potrzeb opiniowanej" – wynika, że M. L. jest upośledzona w stopniu głębokim, nie zachodzi potrzeba umieszczenia opiniowanej w domu pomocy społecznej (nie jest zdolna do wyrażania takiej zgody), ma zapewniony system opieki środowiskowej. Nadto zauważyć należy, a co wynika z akt sprawy, że dotychczas rodzina M. L. (opiekun prawny) nie wyrażała zgody na proponowane przez Gminę świadczenie usług opiekuńczych, przez tylko pewien czas zatrudniała prywatnie opiekunkę. W tym miejscu trzeba też wyjaśnić, że usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza oraz, w miarę możliwości zapewnienie kontaktów z otoczeniem. Kierowane są do osób samotnych, które z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymagają pomocy innych osób a są jej pozbawione. Mogą być również przyznane osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić (art. 50 ust. 1 – 3 u.p.s.). Z powołanych przepisów wynika, że zapewnienie pobytu w domu pomocy społecznej jest dalej idącą formą pomocy niż przyznanie pomocy w formie usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych. Reasumując, poczynione przez organy ustalenia, iż potrzeba opieki może być zapewniona M. L. w formie usług opiekuńczych są prawidłowe i zasługują na akceptację. W sytuacji jednakże gdy takie usługi są niewystarczające umieszczenie w domu pomocy społecznej staje się konieczne. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.