II SA/Rz 1247/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Gminy Błażowa na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 21 września 2018 r. nr P-II.4131.2.221.2018 w przedmiocie zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych - postanawia – odrzucić skargę. W dniu 27 sierpnia 2018 r. Rada Miejska w Błażowej, działając na podstawie art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2016 r. poz. 487 ze późn. zm.) podjęła uchwałę nr LII/263/2018 w sprawie zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. W § 5 tej uchwały wskazano, że zabrania się sprzedaży i podawania napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży na działkach bezpośrednio graniczących z działką o nr 676/1 w Błażowej z uwagi na usytuowanie budynku Urzędu Miejskiego w Błażowej. Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Błażowej. Po przekazaniu w/w uchwały organowi nadzoru, Wojewoda Podkarpacki wszczął postępowanie zmierzające do stwierdzenia nieważności § 5 tej uchwały, z powodu naruszenia art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Następnie rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 21 września 2018 r. nr P-II.4131.2.221.2018, Wojewoda Podkarpacki, działając na podstawie art. 85, art. 86 i art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r. poz. 994 z późn. zm. – dalej: u.s.g.) oraz art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi stwierdził nieważność § 5 opisanej wyżej uchwały. Na wstępie Organ nadzoru zaznaczył, że przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Zdaniem Organu wskazany wyżej zapis § 5 uchwały wykracza poza ramy wyznaczone w art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, który upoważnił radę gminy jedynie do określenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, organ wskazał, że pod pojęciem zasad usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych należy rozumieć ich rozmieszczenie w terenie, a w szczególności ich usytuowanie względem miejsc chronionych, takich jak szkoły, przedszkola, miejsca kultu religijnego. Dalej wyjaśnił, że katalog miejsc chronionych został zawarty w art. 14 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi i jest to katalog zamknięty, co oznacza, że rada gminy nie może na podstawie art. 12 ust. 3 tej ustawy dokonać jego rozszerzenia. Może natomiast na podstawie art. 14 ust. 6 w/w ustawy wprowadzić czasowy lub stały zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych, lecz jest to odmienna regulacja. W ocenie Wojewody treść zakwestionowanego § 5 w/w uchwały wkracza w materię ustawową dotyczącą bezwzględnego zakazu sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych, uregulowaną wprost w samej ustawie (art. 14 ustawy). Uchwała rady gminy wydana na podstawie upoważnienia wynikającego z art. 12 ust. 3 tej ustawy nie może więc wskazywać obiektów, czy też nieruchomości, na terenie których nie może być usytuowany punkt sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, gdyż wkroczyłaby w ten sposób w zagadnienia zakazów, o których mowa w art. 14 tej ustawy. Tego rodzaju naruszenie miało zdaniem Organu nadzoru istotny charakter i przesądziło o stwierdzeniu nieważności § 5 badanego aktu. W ustawowym terminie opisane wyżej rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zaskarżyła Gmina Błażowa, zarzucając naruszenie art. 91 ust. 1 u.s.g. oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania. W ocenie Gminy uchwała jest legalna, ponieważ w dacie jej podejmowania istniał przepis dający radzie gminy podstawę do uchwalenia uchwały w zakresie objętym w § 5 i zawierał się on w art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Dlatego też zdaniem Skarżącej nie można mówić o wykroczeniu poza ramy upoważnienia ustawowego, ale co najwyżej o pominięciu jednej z wymaganych jednostek redakcyjnych ustawy, co stanowi podstawę co najwyżej do sprostowania uchwały na podstawie art. 113 K.p.a w związku z art. 91 ust. 5 u.s.g. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Zdaniem Organu, wprowadzenie zakazu spożywania napojów alkoholowych, jaki zawiera treść kwestionowanego § 5 uchwały, winno nastąpić w odrębnej uchwale wydanej tylko i wyłącznie na podstawie art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a nie w uchwale w sprawie określenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Jednocześnie Organ wskazał, że zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii, a odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co stanowi istotne naruszenie prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga Gminy Błażowa jako niedopuszczalna, została przez Sąd odrzucona. Przypomnieć na wstępie należy, iż przedmiotem swej skargi Gmina Błażowa, reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, uczyniła rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 21 września 2018 r., o nr P-II.4131.2.221.2018, o stwierdzeniu nieważności § 5 uchwały Rady Miejskiej w Błażowej z dnia 27 sierpnia 2018 r., nr LII/263/2018, w sprawie zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Podstawę formalną uprawniającą jednostkę samorządu gminnego do zaskarżania rozstrzygnięć nadzorczych stanowi art. 98 ust. 1 u.s.g. Wskazany przepis stanowi, iż rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich podjęcia. Z kolei w myśl ust. 3 przywołanego artykułu do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Jednocześnie ustawodawca wyraźnie wskazuje, że podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Innymi słowy, warunkiem skutecznego wniesienia skargi na akt nadzoru jest podjęcie uchwały wyrażającej wolę dokonania tej czynności przez ten organ, którego działanie (np. uchwała) było rezultatem wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Warto też dodać, iż zgodnie z art. 31 u.s.g. burmistrz kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Niemniej jednak przesłanka w postaci konieczności wyrażenia przez radę gminy, woli wniesienia skargi do sądu administracyjnego wykracza poza ustawowe reprezentowanie gminy przez jej organ wykonawczy. W myśl stabilnych poglądów orzecznictwa wyrażanych na gruncie art. 98 ust. 3 u.s.g., uchwała o jakiej mowa nie musi zostać podjęta przed wniesieniem skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze. Wskazuje się przy tym, że art. 98 ust. 3 u.s.g. nie ustanawia terminu do podjęcia uchwały lub zarządzenia, co nie wyklucza podjęcia stosownej uchwały w tym przedmiocie po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego. To z kolei skutkuje stwierdzeniem, że skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze, wniesiona przed podjęciem uchwały nie może zostać odrzucona, jeżeli w późniejszym terminie taki akt zostanie uchwalony i przekazany do sądu administracyjnego (zob. wyrok SN z 27 lutego 1992 r., sygn. akt III AZP 8/91, opubl. OSNC 1992/7-8/119, postanowienie NSA z dnia 30 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 290/05, OSP 2007/1/6). Niewątpliwym jest również, że choć w przypadku skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały rady gminy uchwała o zaskarżeniu rozstrzygnięcia do sądu administracyjnego może być podjęta dopiero po wniesieniu skargi i niejako skargę tę "zatwierdzać", to jednak nawet wówczas stanowi ona warunek konieczny jej dopuszczalności. W razie zatem nie wykazania, iż rada podjęła, bądź to jeszcze przed wniesieniem skargi, bądź dopiero po jej wniesieniu uchwałę o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego, to wniesioną skargę uznać należy za niedopuszczalną. Nie sposób przy tym pominąć, iż termin na wykonanie ustawowego obowiązku podjęcia uchwały nie jest nieograniczony, na co ma pośredni wpływ ten z przepisów u.s.g., który wyznacza dla sądu czas w jakim winien wyznaczyć rozprawę w sprawie skargi gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze – art. 92a ust. 1 u.s.g. WSA w Rzeszowie w całości podziela pogląd wyrażony przez NSA w postanowieniu z dnia 26 października 2018 r., o sygn. I GZ 358/18, LEX, gdzie przekonująco stwierdzono, że żaden z przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm. – dalej: P.p.s.a.) nie wymienia jako wymogu formalnego skargi obowiązku złożenia wraz ze skargą uchwały, o której mowa w art. 98 ust. 3 zdanie drugie u.s.g. Dlatego powołany przepis nie może być uznany za szczególną regulację wymogów formalnych skarg wnoszonych na jego podstawie. Przepis ten wskazuje przesłankę materialnoprawną do wniesienia skargi, nie zaś jej wymóg formalny. Badanie, czy skardze można nadać prawidłowy bieg, jest etapem wstępnego badania skargi, zaś zakres tej wstępnej kontroli nie może być interpretowany w sposób rozszerzający. Skoro skargę, o której mowa w art. 98 ust. 1 u.s.g., można złożyć na podstawie stosownej uchwały - to tym samym spełnienie tego warunku jest przesłanką dopuszczalności zaskarżenia i Sąd ma obowiązek zbadania spełnienia tej przesłanki. W tym celu zasadne jest wezwanie do przedłożenia uchwały w stosownym terminie sądowym, zakreślonym przez Sąd - ze wskazaniem rygoru (odrzucenia). Granicznym terminem do złożenia uchwały, o której mowa w art. 98 ust. 3 u.s.g., jest wobec tego wydanie orzeczenia kończącego postępowanie (tak: postanowienia NSA z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 106/12, oraz z dnia 5 lipca 2016, sygn. akt I OSK 1272/16). Z wyraźnej wypowiedzi ustawodawcy wynika, że takie orzeczenie sądu winno zapaść w terminie rozprawy wyznaczonym zgodnie z treścią powołanego wyżej art. 92a ust. 1 u.s.g.. NSA trafnie konstatuje, że wystosowane do strony wezwanie do uzupełnienia braków formalnych skargi, w terminie 7 dni, a zatem w terminie ustawowym określonym art. 49 § 1 P.p.s.a., pod rygorem odrzucenia skargi, byłoby niezgodnie z prawem, ponieważ niedołączenie uchwały do skargi nie stanowi braku formalnego (por. postanowienie NSA z 25 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 2398/11, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie do skargi nie została dołączona uchwała Rady Gminy Błażowa w przedmiocie zaskarżenia do sądu administracyjnego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody. Wobec nienadesłania tej uchwały w toku postępowania przed WSA i w związku z wyznaczeniem na dzień 17 grudnia 2018 r. rozprawy (strona skarżąca została zawiadomiona o terminie rozprawy już 14 listopada 2018 r.), Sąd wezwaniem z dnia 7 grudnia 2018 r. wezwał fachowego pełnomocnika Gminy do nadesłania uchwały Rady, która stanowiła podstawę do wniesienia skargi w terminie 3 dni licząc od dnia doręczenia wezwania. Jako rygor niewykonania wezwania określono odrzucenie skargi. W odpowiedzi, pełnomocnik strony pismem z dnia 13 grudnia 2018 r., które wpłynęło do WSA w dniu 17 grudnia 2018 r., w pkt 1 wniósł do NSA zażalenie na zarządzenie Sądu o wezwaniu Gminy do uzupełnienia braków skargi, zaś w pkt 2 wniósł o odroczenie rozprawy, do czasu rozpatrzenia zażalenia lub uwzględnienia zażalenia w ramach autokontroli przez Sąd pierwszej instancji. W treści zażalenia podkreślono, że termin 3 dni nie pozwolił Radzie na podjęcie uchwały zaś najbliższa sesja rady może być zaplanowana na dzień 18 grudnia 2018 r. Ponieważ zażalenie wniesione przez fachowego pełnomocnika na zarządzenie Sądu wzywające do usunięcia braków materialnoprawnych było oczywiście niedopuszczalne, Sąd postanowił na rozprawie o jego odrzuceniu. Przepisy P.p.s.a. nie przewidują bowiem możliwości zaskarżenia tego rodzaju zarządzeń poprzez wniesienie zażalenia. Wobec takiego stanu przepisów oraz niesuspensywnego charakteru zażaleń wnoszonych na postanowienia o odrzuceniu zażalenia, Sąd działając na podstawie art. 99 P.p.s.a. postanowił również oddalić wniosek o odroczenie rozprawy. W tym stanie sprawy wobec niebudzącego wątpliwości nienadesłania uchwały Rady Gminy Błażowa stanowiącej podstawę do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, jak również niezłożenia tej uchwały w dniu rozprawy, Sąd zobowiązany był stwierdzić naruszenie przez Stronę skarżącą art. 98 ust. 3 u.s.g. Do chwili rozpoznania skargi Gmina nie uzupełniła braku materialnoprawnego środka zaskarżenia aktu nadzoru, co stanowi o jego niedopuszczalności, a w rezultacie o konieczności odrzucenia. Z wypowiedzi pełnomocnika strony wynika, że do dnia 17 grudnia 2018 r., pomimo posiadania wiedzy o terminie rozprawy przed WSA od 14 listopada 2018 r., wymagana prawem uchwała nie została przez Radę Gminy podjęta. Z przytoczonych wyżej względów wniesioną przez Gminę skargę Sąd uznał za niedopuszczalną i na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.