II SA/Rz 1249/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 lutego 2014 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o wznowienie postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej A. K. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi A. K. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO lub Kolegium) z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], wydana w przedmiocie umorzenia postępowania o wznowienie postępowania administracyjnego. Zaskarżone do Sądu rozstrzygnięcie SKO zostało wydane w oparciu o następujące okoliczności faktyczne i prawne: wnioskiem z dnia 6 sierpnia 2012 r. A. K. wystąpił do Wójta Gminy [...] o wznowienie postępowania zakończonego decyzją tego Organu z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], nakazującą Gminie [...] usunięcie przepustów na drodze gminnej nr 4862, kierujących wody gruntowe i opadowe w kierunku posesji A. K. nr działki 4546. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. Wójt Gminy [...] odmówił wznowienia postępowania w sprawie. Po rozpatrzeniu zażalenia A. K. - SKO postanowieniem z dnia [...] października 2012 r., uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia Wójtowi. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. Wójt wznowił postępowanie w sprawie uregulowania stosunków wodnych na drodze gminnej nr 4862 położonej w R. Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], Wójt Gminy [...] umorzył postępowanie prowadzone w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wskazał, że umieszczony na drodze gminnej przepust spowodował w sposób rażący zmianę stosunków wodnych, kierując wody gruntowe i opadowe ze znacznej powierzchni w kierunku posesji A. K. wyrządzając przez to szkody. Natomiast w żaden sposób przepust ten nie spowodował naruszenia stosunków wodnych na działkach będących własnością A. K. Wyjaśnił, że z wnioskiem o naruszenie stosunków wodnych mogą wystąpić osoby, których nieruchomości dotknięte zostały szkodliwym oddziaływaniem. Przedmiotowa sprawa została wszczęta z wniosku A. K., właścicielki działki nr 4546 dotyczącej uregulowania stosunków wodnych na drodze nr 4862, której właścicielem jest Miasto i Gmina [...]. Tak więc stronami w tym postępowaniu zdaniem Organu są tylko A. K. oraz Miasto i Gmina [...]. Natomiast A. K. nie był stroną postępowania głównego, dlatego też takiego przymiotu nie może uzyskać w wyniku złożenia wniosku o jego wznowienie. Wójt wyjaśnił, że w sytuacji, gdy organ nie stwierdził w sprawie interesu prawnego strony żądającej wszczęcia postępowania, to wówczas nie przechodzi on do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a postępowanie kończy wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. Dodał, że gdyby przyjąć nawet, że A. K. jest stroną w powyższej sprawie, to z przeprowadzonego postępowania wynika, że podanie o wznowienie postępowania nie zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. Odwołanie od tej decyzji złożył A. K., nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem. Podniósł, że pozbawienie go przymiotu strony w niniejszej sprawie stanowiło naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym. SKO decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, 77 i 80 k.p.a., co powoduje jej eliminację z obrotu prawnego. Kolegium podniosło, że A. K. o wydanej decyzji dowiedział się w sierpniu 2012 r., a tym samym dochował terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania. W tej sytuacji organ powinien był zbadać czy osobie wnoszącej podanie o wznowienie przysługuje przymiot strony, wzywając do wykazania interesu prawnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wójta z dnia [...] listopada 2011 r. Kolegium wskazało, że konsekwencją poczynionych ustaleń będzie wydanie jednego z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 151 k.p.a. A. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na decyzję SKO, domagając się jej uchylenia i zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniosła, że stanowisko Kolegium jest niewłaściwe i oparte na błędnej ocenie materiału dowodowego zwłaszcza wyjaśnień A. K., który jednoznacznie stwierdził, że wiedział już o decyzji w miesiącu styczeń-luty 2012 r. Natomiast w sierpniu 2012 r. dowiedział się jedynie o konkretnym numerze decyzji, co nie może być utożsamiane z dowiedzeniem się o wydanej decyzji. W ocenie skarżącej Wójt prawidłowo stwierdził, że wniesienie wniosku o wznowienie nastąpiło z uchybieniem terminu. Zwróciła uwagę, że wnioskodawca nie udowodnił, że dowiedział się o decyzji w czasie pozwalającym mu zachowanie jednomiesięcznego terminu do złożenia wniosku o wznowienie. Wyraźnie zaznaczył, że wiedział o decyzji wcześniej, do czego SKO w ogóle się nie odniosło. Skarżąca uznała, że niecelowe jest stanowisko Kolegium co do ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie dotyczącym wykazania interesu prawnego przez wnioskodawcę. Podkreśliła, że Wójt już w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2012 r., odniósł się szczegółowo do kwestii posiadania przymiotu strony przez A. K. Organ zajął również w tym zakresie stanowisko w decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r. Organ odwoławczy nie tylko nie wyjaśnił przyczyn niemożności zastosowania art. 136 K.p.a. ale nie podjął żadnej ze swej strony inicjatywy dowodowej. Zaskarżona decyzja nie odpowiada zdaniem strony przepisom art. 138 § 2 w związku z art. 136 K.p.a. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, przedstawiając argumentację jak w skarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi uznało, że nie zasługują one na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga strony jako uzasadniona, podlega uwzględnieniu. W pierwszej kolejności wypada podnieść, iż istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli natomiast wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Stosownie to tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja SKO o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji oraz o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Podstawą prawną tego rodzaju decyzji, określanych mianem decyzji kasacyjnych, jest art. 138 § 2 K.p.a. W świetle tej regulacji: organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie decyzji kasacyjnej uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek, które powinny znaleźć odzwierciedlenie w zebranym materiale dowodowym. Organ odwoławczy jest obowiązany wykazać, że postępowanie przed organem I instancji, w którym została wydana decyzja, było prowadzone naruszeniem przepisów postępowania. W tym zakresie należy wskazać, jakie konkretne przepisy zostały naruszone i w jaki sposób. Organ odwoławczy stosując art. 138 § 2 K.p.a. nie może uchylić zaskarżonej decyzji z powodu dostrzeżonych naruszeń prawa materialnego. W świetle powołanego przepisu, jedyną podstawą wydania decyzji kasacyjnej może być naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania wraz z niewyjaśnieniem okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia, czyli takich okoliczności, które pojawiają się w hipotezie określonych norm prawa materialnego. Decyzja wydawana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ma charakter wyłącznie procesowy, dyktowany przede wszystkim koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub też w znacznej części oraz powtórzeniem tych czynności procesowych, które zostały przeprowadzone przez organ pierwszej instancji z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. Jednocześnie niezbędnym jest wykazanie istnienia niewyjaśnionego przez organ pierwszej instancji zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011 r., s. 518). Wykazanie drugiej z opisanych przesłanek, nastąpi o ile organ pierwszej instancji nie przeprowadził w jakimkolwiek zakresie postępowania wyjaśniającego bądź postępowanie to przeprowadził, lecz nie jest ono wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. W tych okolicznościach uchybienia postępowania wyjaśniającego będą wpływać na wydane przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcie. Jeżeli okoliczności sprawy nie zostały wyjaśnione lecz w niewielkim zakresie, bądź też nie mają one wpływu na rozstrzygnięcie, to organ odwoławczy kasując decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. naruszy ten przepis oraz art. 136 tego kodeksu. Art. 136 K.p.a. pozwala organom odwoławczym przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Należy przyznać rację stronie skarżącej, że SKO stosując wskazaną powyżej regulacje K.p.a. nie wykazało przyczyn warunkujących skasowanie decyzji organu pierwszej instancji. Otóż jak wynika z treści kontrolowanej decyzji Kolegium, organ pierwszej instancji miał obowiązek zbadać czy osobie wnoszącej podanie o wznowienie postępowania przysługuje przymiot strony wzywając A. K. do wykazania interesu prawnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2011 r. znak [...]. Jednocześnie SKO nie miało wątpliwości, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony przez A. K. w terminie ustawowym. SKO pisze w decyzji, że A. K. o wydanej decyzji dowiedział się w sierpniu 2012 r., a tym samym dochował terminu do złożenia podania o którym mowa w art. 148 § 2 K.p.a. Kolegium ustaliło więc okoliczność, z powodu której niewyjaśnienia wydało uprzednio postanowienie z dnia [...] października 2012 r. nr [...]. Należy zgodzić się ze skarżącą stroną, że Wójt Gminy [...] nie pominął w swym rozstrzygnięciu kwestii posiadania przez wnioskodawcę interesu prawnego. Jeżeli Kolegium miało wątpliwości tylko w tym zakresie, to mogło zastosować w sprawie art. 136 K.p.a. i wezwać A. K. do tego do czego zobowiązało organ pierwszej instancji. Skierowanie wezwania do wnioskodawcy, jako w gruncie rzeczy czynność prosta do przeprowadzania, w tych okolicznościach nie wymagała wykonania jej wyłącznie przez Wójta Gminy [...]. Nie było więc przeszkód aby SKO przeprowadziło w drodze wspomnianego wezwania postępowanie wyjaśniające we własnym zakresie, a przynajmniej nie zostały one wyraźnie zaznaczone w zaskarżonej decyzji. Sąd uznaje, że SKO naruszyło art. 138 § 2 w zw. z art. 136 K.p.a., skoro uchylając decyzję Wójta nie wykazało przyczyn dla których zaniechano zastosowania art. 136 K.p.a. Jednocześnie naruszono art. 107 § 3 K.p.a. w zakresie należytego uzasadnienia decyzji albowiem nie wytłumaczono stronom dlaczego stanowisko Wójta o braku posiadania interesu prawnego A. K. jest nieprawidłowe. Reasumując, postępowanie kontrolne przed WSA wykazało jednoznacznie, iż SKO nie wykonało należycie funkcji organu odwoławczego polegającej na ponownym merytorycznym zbadaniu sprawy administracyjnej z uwzględnieniem zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji Organu pierwszej instancji. Niewykazanie podstaw zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. nakazuje Sądowi stwierdzić, iż dopuszczono się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Złożenie przez A. K. wyjaśnień przed SKO mogłoby spowodować wydanie przez ten organ innej decyzji niż decyzja kasacyjna oparta o art. 138 § 2 K.p.a. Jednocześnie Sąd nie podziela tego zarzutu skargi, który podnosi naruszenie przez SKO art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Zdaniem WSA, przepis ten nie został naruszony albowiem w postępowaniu wznowieniowym przymiot strony posiada wnioskodawca niezależnie od tego czy był stroną postępowania zakończonego decyzją kwestionowaną w tym trybie. Posiada on wówczas interes, którego źródłem są przepisy proceduralne. Brak tego przymiotu w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną może decydować o odmowie uchylenia tej decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. WSA zwraca uwagę, że w myśl tej regulacji organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b. Sąd działając na podstawie art. 153 p.p.s.a. zaleca aby SKO ponownie rozpoznając odwołanie ustaliło czy wystąpiły w sprawie przyczyny wznowienia postępowania, na które powołuje się A. K. i w zależności od tych ustaleń wydało swe rozstrzygnięcie przy uwzględnieniu art. 151 K.p.a. Odpowiedź na to pytanie uzależniona jest w istocie od wyjaśnienia czy w/w przysługiwał w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Wójta Gminy [...] przymiot strony postępowania. Z powyższych przyczyn orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.