II SA/Rz 1249/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Marcin Kamiński Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy społecznej w formie usług opiekuńczych -skargę oddala- Przedmiotem skargi M. M. (dalej w skrócie: "skarżący") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej w skrócie: "SKO") z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] o utrzymaniu w mocy decyzji Wójta Gminy [...] (dalej w skrócie: "Wójt") z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy społecznej w formie usług opiekuńczych. Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Po rozpoznaniu wniosku skarżącego Wójt decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] działając na podstawie art. 7, art. 77, art. 80, art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm. – dalej w skrócie: "k.p.a."), art. 7, art. 8, art. 17 ust. 1 pkt 11, art. 50 ust. 2 i ust. 3, art. 96 ust. 1 pkt 1 oraz art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1508 z późn. zm. – dalej w skrócie: "u.p.s."), uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze zmienionej uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2017 r., programu "Usługi opiekuńcze dla osób niepełnosprawnych" - edycja 2019 oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1358): 1) przyznał skarżącemu odpłatne częściowo usługi opiekuńcze przez 5 dni w tygodniu od poniedziałku do piątku w ilości 2 godz. dziennie, od dnia 1 sierpnia 2019 r. do dnia 31 grudnia 2019 r., w zakresie zaspokajania codziennych potrzeb życiowych, tj. utrzymania w czystości pomieszczeń mieszkalnych, przynoszenia opału, prania odzieży, przygotowywania posiłków, opieki higienicznej - ustalając pełny koszt jednej godziny usługi na kwotę 20,00 zł; 2) ustalił procentową odpłatność za jedną godzinę usługi w dni robocze w wysokości 30 % (6,00 zł za każdą godzinę zrealizowanej usługi), określając, że odpłatność za usługi opiekuńcze w poszczególnych miesiącach wyniesie: w sierpniu 2019 r. - 252 zł; we wrześniu 2019 r. - 252 zł; w październiku 2019 r. – 276 zł; w listopadzie 2019 r. - 228 zł; w grudniu 2019 r. - 240,00 zł; 3) stwierdził, że usługi opiekuńcze będą świadczone przez Ośrodek Pomocy Społecznej w [...]; 4) określił, że odpłatność za zrealizowane godziny usług opiekuńczych wnoszona będzie na rachunek bankowy Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] w terminie do 15-tego dnia następnego miesiąca po wykonaniu usługi, przy czym za miesiąc grudzień 2019 r. opłatę należy uregulować do 27 grudnia 2019 r. W uzasadnieniu decyzji Wójt podał, że skarżący mieszka samotnie i prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Łączny miesięczny dochód skarżącego wynosi 1.957,12 zł netto (renta z tytułu niezdolności do pracy w kwocie 1.429,19 zł netto miesięcznie + zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 184,42 zł miesięcznie + dochód z gospodarstwa rolnego o pow. 5,2203 ha (przeliczeniowych 1,1153 ha) w kwocie 343,51 zł netto miesięcznie) i przekracza kwotę kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej, tj. kwotę 701,00 zł. Dalej Wójt podał, że z uwagi na stan zdrowia i niepełnosprawność, samoobsługa skarżącego jest w części ograniczona. Nie jest on w stanie samodzielnie wykonywać wszystkich prac porządkowych w domu, prać, przygotowywać sobie posiłków. Skarżący legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym. Wójt stwierdził więc, że skarżący spełnia warunki do przyznania pomocy w formie usług opiekuńczych zgodnie z założeniami programu "Usługi opiekuńcze dla osób niepełnosprawnych" - edycja 2019, tj. pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz zapewnienie kontaktów z otoczeniem. Wójt wskazał przy tym, że zgłoszone przez skarżącego podczas przeprowadzania wywiadu środowiskowego potrzeby w postaci usług opiekuńczych w zakresie pomocy przy robotach fizycznych, tj. koszeniu trawy, przygotowywaniu opału na zimę, naprawach płotu, różnych pracach remontowych i porządkowych na podwórku - nie stanowią pomocy w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych. W ocenie Wójta skarżący kwalifikuje się do pomocy w formie usług opiekuńczych, które zostały przyznane w wymiarze 2 godzin dziennie przez 5 dni w tygodniu. Wójt stwierdził, że oczekiwanie przez skarżącego usług opiekuńczych w zwiększonym wymiarze godzinowym, nie jest zasadne. Skarżący porusza się bowiem samodzielnie, kieruje samochodem, robi samodzielnie zakupy. Wójt wyjaśnił, że przyznane usługi opiekuńcze w wymiarze 2 godzin dziennie przez 5 dni w tygodniu będzie świadczył pracownik Ośrodka Pomocy Społecznej w [...]. Ponadto powołując się na uchwałę Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2017 r. Wójt stwierdził, że odpłatność za świadczone usługi opiekuńcze wynosi 30 % całkowitego kosztu usług, gdyż dochód skarżącego wynosi 1.957,12 zł netto miesięcznie i mieści się w przedziale od 250 % do 300 % określonym w tabeli stanowiącej załącznik do uchwały. Opłata za usługi opiekuńcze została wyliczona jako iloczyn: cena 1 godziny x wskaźnik odpłatności w procentach x liczba godzin świadczonych usług. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego od powyższej decyzji, SKO decyzją z dnia [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji SKO wyjaśniło, że uprawnienia wynikające z przepisów u.p.s. mają charakter subsydiarny, czyli uzupełniający własne środki, możliwości i uprawnienia osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej. Nie oznacza to zatem, że pomoc społeczna winna pokrywać wszystkie potrzeby osób i rodzin wnioskujących o udzielenie takiej pomocy. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 u.p.s., zadaniem pomocy społecznej jest wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, przy czym rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Wyznacznikami przyznania lub odmowy przyznania zasiłku celowego są: sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznawany, oraz możliwości finansowe organu pomocy społecznej i potrzeby innych osób znajdujących się w zasięgu jego działania. Zgodnie z art. 3 ust. 4 u.p.s., potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Przyznawanie zasiłków celowych należy do zadań własnych gminy, w ramach których organy gminy są zobowiązane zaspokoić najbardziej pilne i konieczne potrzeby jej mieszkańców. Możliwość zaspokojenia tych potrzeb jest niewątpliwie zdeterminowana posiadanymi przez gminę środkami pieniężnymi. Dalej SKO wyjaśniło, że uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie przyznania pomocy w formie usług opiekuńczych powoduje, że nawet w przypadku spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek, organ pomocy społecznej może ją przyznać w wymiarze i zakresie, który uzna za niezbędny. Stąd też, skoro skarżący jest wprawdzie osobą niepełnosprawną, ale która nie jest obłożnie chorą i wymagającą całodobowej opieki i pomocy, lecz posiada umiejętność samodzielnego poruszania się i wykonywania, zapewne nie bez trudu, czynności codziennych, to mimo wszystko winien w pierwszej kolejności wykorzystywać te własne możliwości. Usługi opiekuńcze mają wspomóc jedynie skarżącego w wykonywaniu codziennych czynności życiowych. Odnosząc się do zarzutu odpłatności za usługi opiekuńcze SKO wskazało na treść art. 50 ust. 6 u.p.s. oraz uchwałę Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r. SKO wskazało również, że jak wynika z akt sprawy, Wójt przeanalizował możliwość zwolnienia skarżącego z ponoszenia odpłatności. Nie dokonał jednak takiego zwolnienia gdyż uznał, iż wkład 30% odpłatności za świadczone usługi opiekuńcze nie stanowi zbytniego obciążenia dla budżetu skarżącego, pobierającego zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 184,42 zł, który przyznawany jest w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. W ustawowym terminie skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję SKO, zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu zasady dwuinstancyjności poprzez nierozstrzygnięcie istoty sprawy przez organ II instancji i oparciu się jedynie na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji; 2) obrazę art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 w zw. z art. 80 k.p.a. polegającą na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, poprzez nieuwzględnienie wnioskowanych dowodów w postaci 2 zaświadczeń lekarskich z Poradni Psychiatrycznej, oraz zaświadczenia lekarskiego z Poradni Neurologicznej; 3) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 50 u.p.s. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że uznaniowość organu przy tego rodzaju świadczeniach może być w pełni swobodna, podczas gdy winna ona uwzględniać całokształt okoliczności i nie może stanowić dyskryminacji. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, względnie o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie usług opiekuńczych przez 7 dni w tygodniu po 8 godzin i wyznaczenie do wykonywania tych usług osób wskazanych przez skarżącego, a ponadto o zasądzenie od SKO na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Skarżący wniósł również o dopuszczenie dowodu z 2 zaświadczeń lekarskich z Poradni Psychiatrycznej, oraz zaświadczenia lekarskiego z Poradni Neurologicznej na okoliczność ich treści. W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucił również naruszenie zasady czynnego udziału strony, poprzez uniemożliwienie skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, czym pozbawiono go możliwości obrony swoich praw. Skarżący podniósł, że organy obu instancji oparły się wyłącznie na u.p.s., pomijając program rządowy "Usługi opiekuńcze dla osób niepełnosprawnych - edycja 2019". Ponieważ Rada Gminy nie dostosowała prawa miejscowego do rekomendacji zawartych w tym programie, albowiem nie została zmieniona uchwala regulująca odpłatność za usługi zgodnie z rekomendacjami rządowymi – organ naliczył skarżącemu odpłatność, która stanowi poważne obciążenie dla jego budżetu domowego. Skarżący stwierdził, że jego miesięczne wydatki na utrzymanie wynoszą ponad 2.500 zł, zaś jego dochód wynosi 1.957 zł miesięcznie, w tym dochód z gospodarstwa rolnego w kwocie 343,51 zł miesięcznie, przy czym faktycznie gospodarstwo rolne nie przynosi dochodów, gdyż z powodu choroby skarżący nie jest w stanie w nim pracować. Tymczasem z rekomendacji programu wynika, że nie należy pobierać opłat od osób objętych usługami, których dochód nie przekracza 350% obowiązującego od 1 października 2018 r. kryterium dochodowego. Następnie skarżący podniósł, że ubiegał się o przyznanie mu pomocy w formie usług opiekuńczych w wymiarze minimum 8 godzin dziennie, ze względu na jego niepełnosprawność ruchową oraz psychiatryczną. Zdaniem skarżącego, pracownicy organu nie rozpoznali należycie jego sytuacji życiowej, nie uwzględniono również jego pism, w których dokładnie opisywał w jakim zakresie wymaga pomocy i wsparcia. Skarżący zakwestionował również fakt, że usługi opiekuńcze będzie świadczyć kobieta. Skarżący zakwestionował również, celową w jego ocenie, zwłokę Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w przesłaniu do Ministerstwa Rodziny, Pracy i Opieki Społecznej pisma z prośbą o udzielenie informacji w kwestii związanej z niniejszą sprawą. W odpowiedzi na skargę, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu. Podstawą materialnoprawną rozpoznania wniosku skarżącego jest art. 50 u.p.s. Jak stanowi jego treść pomoc w formie usług opiekuńczych przysługuje osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona (ust.1). Usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić (ust. 2). Zgodnie z ustawową definicją zadekretowaną w art. 6 pkt 14 u.p.s. przez rodzinę rozumie się osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Przepisy u.p.s. usługi opiekuńcze definiują, jako pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem (art. 50 ust. 3). Można zatem wyróżnić usługi o charakterze gospodarczym (zakupy, porządki, przygotowanie posiłków) oraz usługi o charakterze pielęgnacyjnym (ubieranie, karmienie, utrzymanie higieny). Rozstrzygając o zasadności wniosku skarżącego organy były zobowiązane przeanalizować jego sytuację rodzinną, życiową, zdrowotną i dochodową, a następnie ocenić, czy i w jakim zakresie skarżący powinien korzystać z usług opiekuńczych. W ocenie Sądu poczynione przez organy ustalenia są kompletne a wnioski płynące z ich oceny uzasadnione. Wyprowadzona przez organy konkluzja, że skarżący jest uprawniony do skorzystania z usług opiekuńczych determinowała konieczność przyznania tej formy pomocy – decyzja w tym zakresie ma charakter związany. Jednakże w części odnoszącej się do zakresu przyznanych usług, okresu i miejsca ich świadczenia decyzja ta ma charakter uznaniowy. Wyznacznikami ustalenia zakresu przyznania usługi są - z jednej strony - rozmiar potrzeb wnioskodawcy, a z drugiej strony - możliwości finansowe organów pomocy społecznej. W sprawie nie jest kwestionowane, że skarżący legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym, mieszka sam i prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Z uwagi na stan zdrowia i niepełnosprawność, samoobsługa skarżącego jest w części ograniczona. Skarżący nie jest w stanie samodzielnie wykonywać wszystkich prac porządkowych w domu, prać, przygotowywać sobie posiłków. Skarżący porusza się samodzielnie, kieruje samochodem, robi zakupy. Stanowisko organów, że skarżący choć jest osobą niepełnosprawną, to jednak nie jest obłożnie chory i nie wymaga całodobowej opieki i pomocy jest prawidłowe. Skarżący posiada umiejętność samodzielnego poruszania się i wykonywania czynności codziennych i w tym zakresie powinien w pierwszej kolejności wykorzystywać te własne możliwości. Celem usług opiekuńczych jest jedynie wspomóc skarżącego w wykonywaniu codziennych czynności życiowych. Z tego względu, jako zasadny Sąd ocenia wniosek, że przyznanie skarżącemu usług opiekuńczych w wymiarze 5 dni w tygodniu od poniedziałku do piątku, przez 2 godziny dziennie było prawidłowe. Zdaniem Sądu przyznany wymiar pomocy pozwoli zaspokoić monitowane przez skarżącego potrzeby w zakresie utrzymania czystości w domu, przynoszenia opału, prania odzieży, przygotowania posiłków i opieki higienicznej. Inne wskazywane przez skarżącego potrzeby, jak organizacja czasu wolnego: oglądanie telewizji, dyskusje, czytanie książek, wyjazdy do znajomych, słuchanie relaksacyjnej muzyki, uczenie się jak pielęgnować kwiaty lub przygotować wyszukane kanapki, rozwiązywanie krzyżówek, granie w karty, warcaby, koszenie trawy, naprawa płotu, etc. nie mieszczą się w zakresie świadczeń realizowanych w ramach usług opiekuńczych. Organy wyjaśniły, że usługi będą świadczone skarżącemu przez pracownika OPS w [...], zatrudnionego na pełnym etacie. Pracownik nie może poświęcić się wyłącznie skarżącemu, albowiem realizuje usługi jeszcze innym beneficjentom pomocy. Wniosek skarżącego, aby w celu świadczenia wnioskowanych usług opiekuńczych zatrudnić trzech jego członków rodziny: siostrę, bratową i bliskiego kuzyna, bo im ufa, dobrze czuje się w ich towarzystwie i są chętni opiekować się nim w łącznym wymiarze 8 godzin dziennie przez 7 dni w tygodniu jest z przyczyn oczywistych nie do uwzględnienia. Przyznane usługi opiekuńcze realizowane są w formie dostępnej dla organu, wyłącznie przez osoby zatrudnione. Co istotne, z twierdzeń skarżącego wynika, że osoby te utrzymują z nim kontakt i pomagają mu w codziennym funkcjonowaniu już od blisko 10 lat – pismo skarżącego z 4 czerwca 2019 roku. Świadczy to zatem o tym, że skarżący ma rodzinę, która się nim opiekuje, a to, że robi to – jak podkreśla skarżący – charytatywnie, nie jest niczym szczególnym, jeżeli uwzględni się charakter tej więzi. Sąd nie podziela również i tych zarzutów skargi, które kwestionują ustalenie częściowej odpłatności za przyznane skarżącemu usługi. Odnotować należy, że przystąpienie do programu "Usługi opiekuńcze dla osób niepełnosprawnych" nie oznacza bezwzględnego dostosowania treści wydanej w oparciu o art. 50 ust. 6 u.p.s. uchwały do jego rekomendacji wdrożeniowych. To, że w Rekomendacji postuluje się odstąpienie od naliczania opłat za przyznane usługi osobom osiągającym dochód do 350% kryterium dochodowego nie oznacza, iż wykreowano w tym zakresie obowiązek prawny. Jest to jedynie postulat, a nie norma postępowania – wynika to zresztą jednoznacznie ze stanowiska samego ministerstwa – vide ostatnie zdanie pisma z dnia 1 lipca 2019 roku (k. 24 akt adm.). Koszt godziny usług opiekuńczych został ustalony na 20 zł. – znowelizowany § 5 uchwały. Wysokość dochodu skarżącego wynosi 1957,12 zł. netto miesięcznie – skarżący tego ustalenia nie kwestionował – co sytuuje go w grupie podmiotów osiągających dochód w przedziale 250% - 300% kryterium dochodowego. Jak wynika z treści załącznika do uchwały (tabela odpłatności za usługi opiekuńcze, l.p.5) skarżący jest zobowiązany pokrywać 30% wartości świadczonych usług opiekuńczych, to jest 6 zł. za każdą godzinę. Taki też obowiązek nałożono kwestionowaną decyzją. Organy zasadnie wywiodły, że zakres odpłatności nałożony na skarżącego mieści się w jego możliwościach finansowych. Zwrócono przy tym uwagę, że skarżący pobiera zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 184,42 zł., który jest przyznawany w celu częściowego pokrycia wydatków na zapewnienie opieki i pomocy. Załączone do skargi zaświadczenia lekarskie, zostały przekazane organowi II instancji już po wydaniu zaskarżonej decyzji, stąd odniesienie się do ich treści nie było możliwe; zaświadczenia wystawiono już po wydaniu decyzji przez SKO. Sąd ocenia skarżoną decyzję na dzień jej wydania, dlatego też przedstawione organowi dowody, już po wydaniu decyzji, nie wpływają na jej legalność. Niezależnie od powyższego Sąd jeszcze raz podkreśla, że kwestia zakresu przyznanych usług, jest pozostawiona uznaniu organu, który w tej przestrzeni kieruje się między innymi swoimi możliwościami. Poza tym, jak już wyeksponowano, skarżącemu od 10 lat, pomaga rodzina, a więc nie jest pozostawiony zupełnie "sam sobie". W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę, a wszystkie podniesione w niej zarzuty ocenił, jako niezasadne – art. 151 P.p.s.a.