II SA/Rz 125/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Piórkowska /spr./ Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik WSA Jolanta Ewa Wojtyna Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 października 2011 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] listopada 2010r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta decyzję z dnia [...] sierpnia 2010 r. Nr [...] ustalającą dla F. K. – działającego przez pełnomocnika U. B. warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pn.: "Zjazd z drogi publicznej na części działek nr 1206 i 299 obr. 224 położonych przy ul. [...] w R.", w granicach określonych na załączniku graficznym do decyzji. Jako jej podstawę prawną organ wskazał art. 138 § 1 k.p.a., art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, oraz art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm./. Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że postępowanie o ustalenie warunków zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pn:. “zjazd na drogę publiczną na części działek nr 1206 i 299 położonych w miejscowości B." toczyło się na wniosek F. K. – działającego przez pełnomocnika U. B. złożony w dniu [...] września 2007r. w Urzędzie Gminy i Miasta T. Po przeprowadzeniu postępowania Burmistrz T. w dniu [...] sierpnia 2008r. nr [...] ustalił warunki zabudowy na wnioskowane zamierzenie inwestycyjne. Na skutek odwołania złożonego przez Z. S., decyzja ta została decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylona a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Z uwagi na fakt, że z dniem 1.01.2009r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28.07.2008r. w sprawie ustalenia granic niektórych miast i gmin oraz nadania miejscowościom statusu miasta /Dz.U. z 2008r. Nr 137, poz. 860/ na mocy którego do obszaru Miasta R. została włączona miejscowość B. (z gminy T.), właściwym do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy stał się Prezydent Miasta R. Po zapoznianiu się z materiałem dowodowym i jego uzupełnieniu, przeprowadzeniu analizy urbanistycznej Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] lutego 2010r. Nr [...] ustalił warunki zabudowy na wnioskowane zamierzenie inwestycyjne. Także i ta decyzja na skutek odwołania K. S. została decyzją Samorzadowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2010r. nr [...] uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu materiału dowodowego, uzupełnieniu braków oraz poprawie przez inwestora błędu terminologicznego w nazwie zamierzenia inwestycyjnego wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. Nr [...] ustalono dla F. K. – działającego przez pełnomocnika U. B. warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pn.: "Zjazd z drogi publicznej na części działek nr 1206 i 299 obr. 224 położonych przy ul. [...] w R.", w granicach określonych na załączniku graficznym do decyzji. W uzasadnieniu swojej decyzji organ podkreślił, że wnioskowane działki leżą w terenie gdzie brak jest obecnie obowiazującego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy nastepuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Wskazano, że lokalizacja inwestycji uzyskała pozytywną opinię Marszałka Wojewódzktwa w zakresie melioracji wodnych (postanowienie z dnia [...].09.2009r., znak: [...]), Miejskiego Zarządu Dróg i Zieleni (pismo z dnia [...].10.2009r. znak: [...]). Podniesiono, że decyzja nie wymaga uzgodnienia z Zarządem Województwa i Wojewodą (art. 53 ust. 4 pkt 10 upzp). Organ dodał, że warunki zabudowy ustalono biorąc pod uwagę stan istniejący tj: lokalizacja działek na terenie osiedla B., działki zabudowane są obiektami kubaturowymi - pozwala to na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, działka posiada dostęp z drogi publicznej (ul. [...]), zgodnie z ewidencja wnioskowana część działki o nr 1206 stanowi użytki gruntowe klasy PsIII, PsIV, PsV (pastwiska trwałe). Organ I instancji dodał, że inwestycja wymaga uzgodnień z Zespołem Uzgadniania Dokumentacji Projektowych w R. i Miejskim Zarządem Dróg w R. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła K. S. i wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzuciła naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., bowiem organ wbrew ustawowemu obowiązkowi nie zapewnił wszystkim stronom postępowania czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu. Odwołująca się zarzuciła także naruszenie art. 61 § 1 ust. 1 upzp, gdyż decyzja jest sprzeczna z przepisami odrębnymi. Wskazała, że teren dla którego planowany jest dojazd ma szerokość niespełna 3,0m co uniemożliwia wykonanie jakiejkolwiek inwestycji drogowej, biorąc pod uwagę odwodnienia drogi lub ukierunkowanie spływu wód opadowych z sąsiadującego terenu. Teren na którym inwestycja ma być realizowana w rzeczywistości stanowi rów melioracyjny, który gromadzi wody opadowe z pozostałych przydrożnych rowów, w czasie obfitych opadów i nie może zostać zabudowany, gdyż prowadzić to będzie do zalewania okolicznych nieruchomości. Po rozpoznaniu odwołania, powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] listopada 2010r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta decyzję z dnia [...] sierpnia 2010r. W motywach uzasadnienia Kolegium podniosło, że zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Powołując się na art. 6 ust. 2 pkt 1 i art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 59 ust. 1 art. 61 ust. 1 i art. 56 upzp wskazało, że wydana przez organ I instancji decyzja nie budzi zastrzeżeń z punktu widzenia jej legalności. Zawiera ona elementy o których mowa w art. 54 upzp, a organ uwzględnił wszystkie wytyczne zawarte we wcześniejszych decyzjach. Za niezasadny Kolegium uznało zarzut dotyczący naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Wskazało, że organ I instancji prawidłowo ustalił krąg stron postępowania na podstawie aktualnego na dzień orzekania wypisu z rejestru gruntów. Powiadomił strony o toczącym sie postępowaniu i zapewnił im możliwość złożenia ewentualnych zastrzeżeń i wniosków, a także poinformował ich o zebranym materiale dowodowym i o możliwości zapoznania się z nim. Z przeprowadzonej analizy urbanistycznej wynika, że spełnione zostały warunki umożliwiające wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Analiza ta stanowi załącznik do decyzji. Sama inwestycja, po spełnieniu określonych decyzją warunków jest zgodna z przepisami upzp oraz z przepisami odrębnymi. Pozostałe zarzuty, podnoszone przez skarżącą, organ uznał za przedwczesne, gdyż nie dotyczą kwestii rozstrzyganych w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyła K. S. i wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o wstrzymanie jej wykonania. Skarżąca podtrzymała sformułowany w odwołaniu zarzut naruszenia przez organ art. 10 § 1 k.p.a. Zarzuciła nierozważenie w sposób wnikliwy okoliczności powodujących niewłaściwą lokalizację inwestycji. Podkreśliła, że istniejąca droga ma charakter iluzoryczny, bowiem zabudowana jest budynkami na odleglości co najmniej 50m, światło drogi nie przekracza 1,80m. Teren dla którego planowany jest dojazd ma szerokość niespełna 3,0m, zatem brak jest możliwości realizacji inwestycji w postaci budowy zjazdu w sposób określony w przepisach odrębnych. Szerokość terenu uniemożliwia jednoczesne wykonanie odwodnienia drogi lub też ukierunkowanie spływu wód opadowych. Zarzuciła, że nie został uwzględniony interes publiczny i interes osób trzecich. Uwzględniono tylko interes inwestora. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wniosło o jej oddalenie z przyczyn które legły u podstaw zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2011r. F. K. wskazał, że drogę nr 1206 zakupił wraz z trzema działkami nr 1227/3, 1227/4 i 1201 i jest to droga dojazdowa do tych działek. Droga ta nie była używana, a w przyszłości miałaby pełnić funkcję prywatnego dojazdu do posiadanych działek, a nie funkcję drogi publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm./ sąd administracyjny kontroluje zaskarżone decyzje, postanowienia i akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w zakresie ich legalności, rozumianej jako zgodność tych aktów z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, zaś na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna, w tym również ze względu na podnoszone przez skarżącą niektóre zarzuty. Na wstępie, podnieść należy, że zaskarżone decyzje, w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą "zjazd z drogi publicznej na części działek nr 1206 i 299" wydane zostały w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm./. Ustawa ta nie zawiera unormowania odnoszącego się do pojęcia strony w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy terenu, co oznacza, że ma zastosowanie przepis art. 28 k.p.a. zgodnie z którym stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Postępowanie dotyczy interesu prawnego określonego podmiotu wówczas, gdy rozstrzygnięcie w sprawie oddziałuje na sytuację prawną tego podmiotu. Mając na uwadze powyższe, pierwszą czynnością organu w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, w tym również w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, jaką winien przeprowadzić organ I instancji, to ustalenie kręgu stron postępowania oraz zawiadomienie ich o wszczęciu postępowania, a następnie powiadomienie o prawie wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego, kończąc na doręczeniu decyzji. W rozpoznawanej sprawie, organ prowadzący postępowanie włączył do akt sprawy wypisy z ewidencji gruntów /k.54 i k.55 akt/ dotyczące nieruchomości sąsiednich, której planowana inwestycja dotyczy. Z niewiadomych jednak przyczyn organ ograniczył zakres stron postępowania do 12 podmiotów biorących odtąd udział w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, i tylko te "wybrane" podmioty korzystały z przymiotu strony będąc powiadamianym o podjętych w sprawie czynnościach, łącznie z doręczeniem decyzji kończącej postępowanie w sprawie. W literaturze przedmiotu, a przede wszystkim w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 1995 r. sygn. akt VI SA 13/95 / ONSA z 1995 r. nr 4, poz. 154/ przyjęto, że co do zasady, stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich działek. W uzasadnieniu zaś tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że z istoty decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że określa ona w sposób wiążący dopuszczalny na danym terenie rodzaj inwestycji, a więc niewątpliwie może wkraczać w sferę praw i obowiązków właściciela sąsiednich nieruchomości, w tym również w rozumieniu art. 28 k.p.a. Jakkolwiek bowiem decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie narusza praw własności, lecz może ona wpłynąć na sposób wykonywania własności przez zlokalizowanie na nieruchomości konkretnej inwestycji. Oznacza to, że w realiach każdej ze spraw prowadzonej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy organ zobowiązany jest do ustalenia kręgu stron postępowania w oparciu o właścicieli i użytkowników wieczystych działek bezpośrednio graniczących z działką której zamierzona inwestycja dotyczy, zaś nieprzyznanie statusu strony winno znaleźć wyczerpującą argumentację w uzasadnieniu decyzji. Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu orzekające w sprawie organy, ustalając wykaz stron postępowania i ograniczając ilość stron do biorących udział w tym postępowaniu nie wskazały powodów z jakich pozostałym sąsiednim właścicielom nieruchomości odjęty został przymiot strony postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Brak analizy kręgu stron przedmiotowego postępowania jest o tyle zaskakujący, że skarżąca już we wniesionym odwołaniu podnosiła że nie wszystkie strony postępowania brały w nim udział, zaś kwestia prawidłowego ustalenia stron postępowania była między innymi, przedmiotem postępowania zakończonego kasacyjną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2010 r. [...] uchylającego decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] lutego 2010 r., w oparciu o treść art. 138 § 2 k.p.a. do ponownego rozpatrzenia . Oznacza to więc, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 2010 r. [...] wydane zostały z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 28 i art. 107 § 3 k.p.a. co skutkuje jej wyeliminowaniem jako wadliwej z obiegu prawnego. Z przyczyn wyżej naprowadzonych, Sąd nie odnosi się do pozostałych zarzutów skargi jako przedwczesnych na etapie prawidłowego ustalenia stron w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. W świetle powyższego, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit.c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ orzekł jak w sentencji.