II SA/Rz 125/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik WSA Ewa Partyka Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 października 2012 r. sprawy ze skargi J. Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji -skargę oddala- Przedmiotem skargi J.Ł. w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwane dalej SKO lub Kolegium, z dnia [...] listopada 2011r., nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie tegoż organu z dnia [...] września 2011r., nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [....] z dnia [...] listopada 1995r., nr [...] w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości położonych we miejscowości K., pomiędzy działką 203 – droga lokalna, a działkami: nr 202 - stanowiącą własność J.Ł., nr 205 - stanowiącą własność J.N., nr 206 - stanowiącą własność G.i M.K. oraz B. i T. W. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że J.Ł. zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o unieważnienie decyzji dot. rozgraniczenia nieruchomości opisanych na wstępie z uwagi na wydanie jej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Decyzją z dnia [...] października 2003 r., utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r. Samorządowe Kolegium Odwoławczego odmówiło stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z 1995 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 30 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 46/08 stwierdził nieważność wskazanych wyżej decyzji Kolegium, stwierdzając rażące naruszenie prawa polegające na rozstrzygnięciu o sytuacji prawnej J.N., która zmarła przed wszczęciem postępowania. W wydanej ponownie decyzji z dnia [...] września 2008 r. nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] listopada 1995 r. Kolegium wskazało, że nie ma podstaw do stwierdzenia, iż decyzja objęta wnioskiem rażąco narusza prawo, gdyż nie zachodzą przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] września 2008 r. Skarga J.Ł. na wskazaną wyżej decyzję została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2009r., sygn. akt: II SA/Rz 214/09. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że żadna z podniesionych przez skarżącą okoliczności nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości, brak jest bowiem podstaw do przyjęcia, że decyzja ta wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Podlegająca weryfikacji decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] listopada 1995 r. zatwierdziła ustalone w toku postępowania granice, a w jej uzasadnieniu zawarto pouczenie wynikające z art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. Nr 30, poz. 163, ze zm.) o przysługującym uczestnikom postępowania rozgraniczeniowego, którzy przyjęli wyznaczone w dniu rozprawy granice, uprawnieniu żądania w ciągu 14 dni od dnia doręczenia decyzji, przekazania sprawy do sądu powszechnego do dalszego postępowania cywilnego. Skarżąca otrzymała decyzję 10 listopada 1995 r. i takiego żądania nie składała. Okoliczności wskazane we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, t.j. fakt, że została "podstępnie zmuszona po zastraszeniu" do podpisania pomiarów przez geodetę oraz, że nie była świadoma, że podpisuje protokół graniczny, który będzie podstawą wydania decyzji o rozgraniczeniu nie stanowią o rażącym naruszeniu prawa przez organ wydający w 1995 r. decyzję ani o wydaniu jej bez podstawy prawnej. Nie wyczerpują też innych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 k.p.a. Sąd wskazał ponadto, że Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] był upoważniony do wydania decyzji z dnia [...] listopada 1995 r. o rozgraniczeniu i decyzję tą oparł na prawidłowej podstawie prawnej, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze słusznie odmówiło stwierdzenia jej nieważności. W ponownie złożonym wniosku z dnia [...] sierpnia 2011r. o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] wszczynającym postępowanie w niniejszej sprawie J.Ł. ponownie podniosła, że została zmuszona do podpisania stosownych dokumentów i nigdy nie wyraziła zgody na proponowany przez organ administracji projekt rozgraniczenia nieruchomości. Podała, że geodeta wywierał na nią presję w kierunku podpisania tych dokumentów, co oznacza, że podpasała je w stanie wyłączającym świadomie i swobodne podjęcie decyzji. Ponadto podała, że została wprowadzona w błąd co do okoliczności, jakie znaczenie ma jej podpis. Gdyby wiedziała, jakie faktycznie znaczenie ma jej podpis, z pewnością nie podpisałaby ww. dokumentu. Podała, że mogą także wchodzić w grę inne przyczyny stwierdzenia nieważności. Postanowieniem z dnia [...] września 2011r., wspomnianym na wstępie Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] W uzasadnieniu organ streścił przebieg dotychczasowego postępowania administracyjnego i podał, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z konsekwencjami zaistnienia tzw. "powagi rzeczy osądzonej" Ponownie orzekanie w tym samym przedmiocie skutkowałoby nieważnością decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., z jaką mamy do czynienia w przypadku, gdy sprawa został rozstrzygnięta kolejno po sobie dwoma decyzjami z których pierwsza jest ostateczna. Z tożsamością w rozumieniu wskazanego wyżej przepisu mamy do czynienia w sytuacji, gdy w sprawie występują te same podmioty, sprawa dotyczy tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym. Organ podał, że w przedmiotowej sprawie ostateczną decyzją z dnia [...] września 2008r. SKO odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] listopada 1995r., a skarga J.Ł. na powyższą decyzję została oddalona wyrokiem WSA w Rzeszowie z dnia 21 października 2009r., sygn. akt: II SA/Rz 214/09. Obecny wniosek o stwierdzenie nieważności z dnia [...] sierpnia 2011r. dotyczy tych samych stron postępowania, przy zaistnieniu takiego samego stanu faktycznego i prawnego i z uwagi na to nie ma podstaw do jego rozpatrzenia. Wydanie ponownej decyzji w tej sprawie skutkowałoby jej nieważności na podstawie art. 156 §1 pkt 3 k.p.a. We wniosku ponowne rozpatrzenie sprawy J.Ł. wniosła o stwierdzenie nieważności wskazanej powyżej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z powodu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa/wszczęcie postępowania w sprawie oraz o dopuszczenie dowodów z przesłuchania wnioskodawczyni i świadków: M.B., J.Ł., B.Ł. na okoliczność ustalenia stanu faktycznego oraz akt sprawy zakończonej wydaniem wymienionej wyżej decyzji rozgraniczeniowej. W uzasadnieniu podtrzymała swoje stanowisko przedstawione we wniosku z dnia [...] sierpnia 2011r. Podała, że wada złożonego przez nią oświadczenia woli skutkowała podpisaniem protokołu rozgraniczenia, który był podstawą decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji. Wskazała, że geodeta zmusił ją do podpisania protokołu, co skutkuje wadliwością i nieważnością protokołu oraz decyzji na nim opartej. Zarzuciła, że w dotychczas prowadzonych postępowaniach nie ustalono w sposób wszechstronny i dokładny w jaki sposób realizowane było rozgraniczenie. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2011r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] września 2011r. W podstawie prawnej postanowienia organ podał art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 97 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu Kolegium przytoczyło przesłanki stwierdzenia nieważności zawarte w art. 156 k.p.a. oraz podało, że na podstawie art. 157 k.p.a. organ bada samą możliwość wszczęcia postępowania. Organ wskazał następnie, że sprawa była już czterokrotnie przedmiotem orzekania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym. Wadliwość, na jaką powołuje się skarżąca polegająca na braku podstawy prawnej decyzji lub wydaniu jej z rażącym naruszeniem prawa oznacza wydanie decyzji w oparciu o podstawę prawną nieistniejącą w chwili jej wydawania lub przyjęciu istniejącej za nieistniejącą. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ wskazał, że naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, kiedy ma charakter rażący, tzn. decyzja wydana został wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym. Organ podał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że postępowanie rozgraniczeniowe przeprowadzono na wniosek Wójta Gminy [...] W aktach znajduje się protokół podpisany także przez J. Ł., mapa z wyrysowaną drogą oraz opinie biegłego stwierdzające zgodność przebiegu drogi z mapą ewidencyjną. Organ stwierdził, że decyzja została wydana w oparciu o obowiązujące w chwili orzekania przepisy prawa. Okoliczności podnoszone przez J. Ł. polegające na działaniu pod wpływem błędu co do faktów i ich znaczenia czy też pod wpływem groźby nie mogą stanowić podstawy do wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej. J.Ł. złożyła skargę na wskazane wyżej postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zaskarżając je w całości. Zarzuciła brak dokładnego i wszechstronnego zbadania sprawy (w tym brak rozstrzygnięcia jej wniosków dowodowych), wadliwe uzasadnienie postanowienia, wadliwe zastosowanie prawa materialnego – przy założeniu, że stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo. Z uwagi na powyższe wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia lub ewentualne jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ze stosowymi wskazaniami. Podała, że została zmuszona do podpisania stosownych dokumentów, geodeta wywierał na nią presję uniemożliwiając jej jednocześnie zapoznanie się z ich treścią. W rezultacie podpisała je w stanie wyłączającym świadome i swobodne podjęcie decyzji i wyrażenie woli. Dodatkowo została wprowadzona w błąd w zakresie znaczenia jej podpisu. Podała, że nieważne oświadczenie woli, które determinuje akt administracyjnoprawny nie może pozostać bez wpływu na jego ważność. Zdaniem skarżącej decyzja objęta wnioskiem jest dla niej krzywdząca, ponieważ odbiera jej własność, bez rekompensaty, kosztem ustalenia drogi dla sąsiednich nieruchomości. Zarzuciła, że ustalenie z góry niewiarygodności jej oświadczeń bez wnikliwego sprawdzenia zawartych w nich informacji stanowi o nienależytym wyjaśnieniu sprawy, o wadliwości procedowania i wadliwości wydanego postanowienia. Tak samo należy ocenić brak rozstrzygnięcia w przedmiocie złożonych przez skarżącą wniosków dowodowych, które pozwoliłyby bardziej dokładnie ustalić stan faktyczny. Ponadto podniosła, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia jest nieprawidłowe, nie pozwala bowiem na ustalenie dlaczego konkretne przepisy prawa mają zastosowanie, jakim dowodom dano wiarę i na jakich dowodach oparto rozstrzygnięcie, co narusza dyspozycję art. 107 § 3 k.p.a. Podała, że organy powinny udzielać stronie z urzędu całokształtu informacji, dotyczących praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, co wynika z art. 9 k.p.a.. Obowiązek ten nie może sprowadzać się do wskazania bądź zacytowania przepisu, organ musi podać także niezbędne wyjaśnienia co do treści przepisów oraz udzielać wskazówek, jak należy postąpić w danej sytuacji, aby uniknąć szkody. Również z tego względu, zdaniem skarżącej, trudno uznać zaskarżone rozstrzygnięcia za prawidłowe. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie wskazując, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] listopada 1995r. był już przedmiotem postępowania administracyjnego, nie mógł więc podlegać dwukrotnej ocenie przez organy. Zasadnie więc Kolegium odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie objętej wnioskiem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012r., poz. 270) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W przypadku postanowienia Sąd może je uchylić lub stwierdzić jego nieważność wyłącznie w przypadkach określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. – tj. gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy lub gdy wystąpią przyczyny nieważności wskazane w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Podjęte zostało w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego – w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Instytucja ta stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych i taki jej charakter wymaga ścisłej interpretacji przesłanek jej zastosowania. Przesłanki te określone zostały w art. 156 § 1 k.p.a. w pkt 1-7 i dotyczą decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Jedną z takich szczególnych, kwalifikowanych wad decyzji administracyjnej, określoną w art. 156 § 3 k.p.a. jest fakt jej wydania w wyniku ponownego rozpoznania sprawy rozstrzygniętej już wcześniej inną decyzją ostateczną. Stwierdzenie wystąpienia tzw. "powagi rzeczy osądzonej" wymaga uprzedniego ustalenia tożsamości podmiotowo-przedmiotowej sprawy. Tożsamość podmiotu ma miejsce wtedy, gdy w sprawie występują te same strony. Natomiast sprawy są tożsame pod względem przedmiotowym, o ile tożsama jest podstawa prawna, stan faktyczny oraz prawa i obowiązki stron, które z nich wynikają; przy czym w postępowaniu dotyczącym żądania stwierdzenia nieważności danej decyzji bada się stan prawny z daty jej wydania, a nie zmianę stanu prawnego po dacie wydania takiej decyzji. Decyzja ostateczna ma więc powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko pomiędzy tymi samymi stronami. Bez znaczenia pozostaje okoliczność, czy sprawy rozstrzygnięte zostały w postępowaniu toczącym się w trybie zwyczajnym czy też w trybie nadzwyczajnym. "Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. Zatem sprawa musi dotyczyć tych samych podmiotów oraz posiadać ten sam przedmiot, tj. podstawę prawną, podstawę faktyczną i treść żądania strony." (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 czerwca 2009 r., II SA/Go 217/2009, LexPolonica nr 2452855). "W przypadku gdy organ administracji rozstrzygnął sprawę decyzją ostateczną (postanowieniem) to nie może ponownie rozstrzygać tej samej sprawy (tzw. res iudicata). Zastosowanie przepisu art. 156 § 1 pkt. 3 kpa następuje tylko w przypadku stwierdzenia tożsamości sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami (postanowieniami), z których pierwsza jest ostateczna." (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 czerwca 2009r., III SA/Łd 81/2009, LexPolonica nr 2271693). Mając na uwadze powyższe, należy stwierdzić, że w rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że w sprawie stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji rozgraniczeniowej przeprowadzone zostało uprzednio postępowanie, zakończone wydaniem decyzji dnia [...] września 2008 r., nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] listopada 1995 r., nr [...] w sprawie rozgraniczenia nieruchomości położonych w miejscowości K. pomiędzy działką nr 203 - drogą lokalna, a działkami nr 202 własności J.Ł., nr 205 własności J.N., nr 206 własności G. i M. K. oraz B. i T. W. Decyzja powyższa została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2008 r., Nr [...], której legalność stwierdzono w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 października 2009r., sygn. akt: II SA/Rz 214/09 oddalającym skargę J.Ł. na wskazaną wyżej decyzję. Tym samym, decyzja z dnia [...] września 2008r., stała się prawomocna oraz ostateczna i pozostaje w obrocie prawnym. Dlatego też, jak słusznie stwierdziło Kolegium, ponowne żądanie skarżącej stwierdzenia nieważności tej samej decyzji, z uwagi na tożsamość w zakresie przedmiotu sprawy tj. podstawy prawnej, faktycznej i treści żądania strony, skutkowało koniecznością odmowy ponownego wszczęcia postępowania w tej samej sprawie. W przeciwnym razie - merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy dotknięte byłoby wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Na marginesie stwierdzić wypada, że we wniosku o wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie J.Ł. powołała się na tą samą przesłankę stwierdzenia nieważności, na jaką powołała się w uprzednio prowadzonym postępowaniu zakończonym wydaniem statecznej decyzji SKO z dnia [...] września 2008r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji rozgraniczeniowej z dnia [...] listopada 1995r. Jakkolwiek okoliczność ta nie ma wpływu na ocenę niniejszego rozstrzygnięcia i ocenę wystąpienia w sprawie "powagi rzeczy osądzonej", podkreślić wypada, że złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności obliguje organ do oceny od przeprowadzenia kontroli kwestionowanej decyzji w pełnym zakresie pod względem występowania wszystkich przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., niezależnie od powołanej we wniosku podstawy stwierdzenia nieważności. Zgodnie ze stanowiskiem zajętym przez NSA w wyroku z dnia 12 stycznia 1994r., sygn. akt II SA/Rz 2164/92 (ONSA 1995, Nr 1 poz. 32) "organ nadzoru stwierdza nieważność decyzji lub wydanie jej z naruszeniem prawa (Art. 158 § 2) w takim zakresie w jakim ustali występowanie wady określonej w art. 156 § 1 k.p.a., bez względu na granice żądania zgłoszonego przez stronę żądającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ". W tym kontekście należy uznać, że zaskarżone postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie organu pierwszej instancji o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, zostało wydane zgodnie z obowiązującym prawem. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.