II SA/Rz 1250/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Magdalena Józefczyk Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] września 2013 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania wprowadzania produktów do obrotu i zaprzestania prowadzenia działalności -skargę oddala- II SA/Rz 1250/13 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny [...] (PPIS) po stwierdzeniu obrotu szczegółowo wymienionymi produktami, co do których istnieje podejrzenie, że są środkami zastępczymi, nakazał A. Sp. z o.o.: 1) wstrzymać ich wprowadzanie do obrotu na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań ich bezpieczeństwa, nie dłuższy jednak niż 18 miesięcy, 2) zaprzestać prowadzenia działalności w sklepie H. w K., na okres 3 miesięcy od daty otrzymania decyzji oraz zatrzymał te produkty. Rozstrzygnięciu nadany został rygor natychmiastowej wykonalności z uwagi na konieczność ochrony życia i zdrowia ludzkiego. A. Sp. z o.o. odwołała się od tej decyzji, wnosząc o jej uchylenie wraz z uchyleniem rygoru natychmiastowej wykonalności, jak też o umorzenie postępowania z powodu naruszenia: - art. 10 § 1, art. 81, art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 3 oraz art. 108 k.p.a. przez niezapewnienie spółce czynnego udziału w każdym stadium postępowania, tj. brak zawiadomienia o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, niewskazanie dowodów, na podstawie których organ uznał, że istnieje zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi oraz niewyjaśnienie zasadności nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności oraz brak właściwego uzasadnienia decyzji tak faktycznego, jak i prawnego, - art. 27c ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez jego zastosowanie mimo braku uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi oraz zastosowanie ust. 3 pkt 2 tego przepisu mimo braku niezbędnych przesłanek, niewskazanie zagrożenia, któremu miałoby zapobiec zaprzestanie prowadzenia działalności, skoro zatrzymane zostały kwestionowane substancje, - art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej przez niezastosowanie i wydanie decyzji na podstawie ustaleń poczynionych w wyniku kontroli przeprowadzonej z rażącym naruszeniem regulacji ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, w tym jej art. 79, art. 79a, art. 79b i art. 84c. Strona podniosła, że przed wszczęciem czynności kontrolnych nie doręczono upoważnień, jak także nie okazano legitymacji służbowych upoważniających do przeprowadzenia kontroli. Tym samym żadne z ustaleń przeprowadzonej kontroli nie może stać się dowodem w sprawie. Spółka podniosła, że wszystkie wycofane z obrotu i zatrzymane środki nie stanowią, wbrew twierdzeniu organu, środków zastępczych w rozumieniu art. 4 pkt 27 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii. Organ nie wykazał okoliczności czy zdarzeń, które potwierdzałyby istnienie bezpośredniego zagrożenia zawiązanego z działalnością Spółki. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny [...] (PWIS), po rozpatrzeniu tego odwołania, decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, wskazując w podstawie prawnej art. 108, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267), zwanej następnie "k.p.a", art. 27c ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263, ze zm.) w zw. z art. 44b i art. 44c ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2012 r., poz. 124, ze zm.). W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 8 lipca 2013 r. upoważnieni pracownicy PPIS przeprowadzili kontrolę interwencyjną w sklepie przy ul. N. w K. - należącym do A. Sp. z o.o. W znajdujących się tam dwóch gablotach szklanych, jak też na zapleczu w zamykanej metalowej szafie znaleziono kadzidełka i saszetki indyjskie, figurki indyjskie, biżuteria, apaszki. Organ uznał, że w stosunku do części z tych produktów tj. opakowań: "Cząstka Boga: Vinshu z nad Indyjskich gór i doliny Gangesu", "Cząstka Boga: Uszas z nad Indyjskich gór i doliny Gangesu", "Cząstka Boga Surja z nad Indyjskich gór i doliny Gangesu", zachodzi podejrzenie, że stwarzają one zagrożenie życia i zdrowia. Znajdowały się na nich następujące informacje: "Umiejscowić w glinianych naczyniach i rozłożyć w czterech punktach pokoju. Prosimy o zapoznanie się z mitologia Indyjską, której każdy Bóg ma inną symbolikę. Nie wysypywać zawartości! Chronić przed dziećmi! Produkt nie do spożycia! B. Sp. z o.o. [...] NIP [...] Regon [...]". Na opakowaniach tych brak było natomiast informacji dotyczących wagi, składu, przeznaczenia, pochodzenia produktu oraz o ewentualnych zagrożeniach związanych z nieprawidłowym użyciem produktu. Przedstawiciele organu I instancji pobrali próbki w celu przeprowadzenia odpowiednich badań, natomiast pozostałe produkty zostały zabezpieczone. Organ odwoławczy podkreślił, że przed podjęciem czynności kontrolnych przedstawiciele PPIS przedstawili się pracownicy sklepu – K. B., okazali legitymacje służbowe oraz poinformowali o celu, zakresie kontroli, o prawach i obowiązkach kontrolowanego, jak też okazali upoważnienie nr [...] z dnia 8.07.2013 r. do przeprowadzenia kontroli. Uzasadnienie przyczyny braku zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli zamieszczono w protokole kontroli. W trakcie kontroli nie został wniesiony sprzeciw w trybie art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Poinformowany przez pracownicę prowadzący działalność, również takiego sprzeciwu nie zgłosił. Organ odwoławczy podkreślił, że organ I instancji mając na uwadze art. 79 ust. 2 pkt 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i podejrzenie, że sprzedawane w sklepie produkty mogą stwarzać bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi słusznie przeprowadził kontrolę bez zawiadomienia przedsiębiorcy o zamiarze jej wszczęcia. Natomiast korzystając z uprawnień przewidzianych w art. 10 § 2 k.p.a. odstąpił od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, co zapisane zostało w protokole kontroli, którego podpisania odmówiła osoba zatrudniona w sklepie, argumentując, że nie posiada pełnomocnictwa właściciela sklepu. Organ I instancji przeprowadził zatem w sklepie H. w K. prawidłowe i zgodne z ustawowymi uprawnieniami postępowanie kontrolne. Z uwagi zaś na ochronę zdrowia i życia ludzi miał prawo do zastosowania przepisów, których naruszenie zarzuciła odwołująca spółka. PWIS podkreślił, że prowadzenie – w sytuacji, jaka wystąpiła w niniejszej sprawie - postępowania ze skrupulatnym wypełnieniem wszystkich jego warunków formalnych (związanych z doręczeniem pisma informującego o jego wszczęciu, z możliwością wypowiedzenia się przez stronę co do zebranych dowodów) w istocie niweczyłoby sens ustanowienia części przepisów ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, jak też podstaw jej funkcjonowania. Poza tym, brak możliwości wypowiedzenia się strony nie wpłynął na treść rozstrzygnięcia. Spółka w odwołaniu nie przedstawiła żadnych nowych okoliczności faktycznych, jak też dowodów istotnych dla sprawy. W sytuacji zagrożenia zdrowia organy administracji powinny prowadzić swoje postępowania szybko, zaś fakt odstąpienia od zawiadomienia strony o zamiarze zakończenia tego postępowania opisać w stosownej adnotacji, czego dokonano w uzasadnieniu decyzji. W ocenie organu odwoławczego prawidłowo też wydano rozstrzygnięcie na podstawie art. 27c ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, w oparciu o ustalenia protokołu kontroli interwencyjnej, w trakcie której stwierdzono, że w sklepie H. w K. sprzedawane są produkty, co do których istnieje uzasadnione podejrzenie, że są środkami zastępczymi, tj. tzw. dopalaczami. Za powyższym przemawiała forma handlowa tych produktów i brak prawidłowego oznakowania (składu, przeznaczenia, pochodzenia produktu). Organ wyjaśnił, że zawarte w art. 27c cyt. ustawy uprawnienie o charakterze prewencyjnym do podejmowania działań w razie stwierdzenia uzasadnionego podejrzenia, że wytwarzany i wprowadzany do obrotu produkt stwarza zagrożenie dla zdrowia lub życia ludzi dotyczy produktów, które w momencie wydawania decyzji muszą wzbudzać uzasadnione podejrzenie takiego zagrożenia, nie muszą natomiast posiadać faktycznie tego rodzaju przymiotu. Nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności, ze względu na ochronę zdrowia i życia ludzkiego, było również uprawnione. A. Sp. z o.o. zaskarżyła tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarga zawiera powtórzenie zarzutów i argumentacji odwołania. Dodatkowo zarzuca brak wskazania dowodów, które przemawiały za uznaniem, że zatrzymane produkty istotnie stwarzają zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi. Skarżąca Spółka podkreśliła, że brak było najmniejszych podstaw do działania w trybie art. 27c ust. 1 i ust. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, bowiem sprzedawane produkty zawierały instrukcje dotyczące sposobu użycia i pochodzenia. Nadto spełniają one wszystkie wymagania wynikające z ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, ponawiając argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji. Ponadto wskazał, że aktualnie wiadomym jest, że w próbkach produktów o nazwie "Cząstka Boga" pobranych w trakcie kontroli w dniu 8 lipca 2013 r. znajdują się związki: pentedron i UR-144, tym samym są to środki zastępcze, co przemawia za słusznym działaniem Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wyeliminowanie zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego w ramach tej kontroli może nastąpić wyłącznie przy spełnieniu warunków określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. Przepis ten obliguje Sąd do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W rozpoznawanej sprawie Sąd tego rodzaju wad i uchybień nie stwierdził, co przesądziło o oddaleniu skargi. W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji powołano m. in. art. 27c ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r., Nr 212, poz. 1263, ze zm.) oraz przepisy art. 44b i art. 44c ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2012 r., poz. 124, ze zm.). Wymienione regulacje ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii ustanawiają zakaz wytwarzania i wprowadzania do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środków zastępczych (art. 44b), a w przypadku stwierdzenia wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środka zastępczego lub produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym, nakazują właściwemu państwowemu inspektorowi sanitarnemu odpowiednie stosowanie art. 27c ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Przepis ten stanowi, że w przypadku uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, właściwy państwowy inspektor sanitarny wstrzymuje, w drodze decyzji, jego wytwarzanie lub wprowadzanie do obrotu lub nakazuje wycofanie produktu z obrotu na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań jego bezpieczeństwa, nie dłuższy niż 18 miesięcy. Środek zastępczy to zgodnie z art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii substancja pochodzenia naturalnego lub syntetycznego w każdym stanie fizycznym lub produkt, roślina, grzyb lub ich część, zawierająca taką substancję, używana zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu nie jest regulowane na podstawie przepisów odrębnych. W rozpoznawanej sprawie podstawą zatrzymania opisanych szczegółowo w decyzji organu I instancji produktów i nakazu czasowego wycofania ich z obrotu było podejrzenie, że stanowią one tzw. środki zastępcze w rozumieniu ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Podejrzenie to powziął Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny [...], prowadzący nadzór nad obrotem środkami zastępczymi na podstawie własnych informacji - z uwagi na formę handlową produktów i brak prawidłowego oznakowania ze wskazaniem składu, przeznaczenia i pochodzenia produktu oraz ze względu na informacje zawarte na naklejkach, które mogły sugerować używanie ich jako środków zastępczych. W ocenie Sądu okoliczności te były wystarczające do powzięcia podejrzenia, że ujawnione produkty stanowią środki zastępcze. Należy przy tym zwrócić uwagę, że art. 44c ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, będący jedną z podstaw wydania decyzji, nakazuje odpowiednie stosowanie art. 27c ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, a więc wstrzymanie wytwarzania, wprowadzania do obrotu lub nakaz wycofania z obrotu, w przypadku podejrzenia, że produkt ten jest środkiem zastępczym. W odniesieniu do środków zastępczych wystarczające jest zatem "podejrzenie", w odróżnieniu od "uzasadnionego podejrzenia", że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, wskazanego w art. 27c. Takie podejrzenie może wywołać sama forma produktu (wygląd, opakowanie, nazwa), jeśli produkty o takiej lub bardzo podobnej formie były już kwestionowane przez organ u innych przedsiębiorców i okazały się środkami zastępczymi. W rozpoznawanej sprawie podejrzenia potwierdziły się zresztą, bowiem jak podaje organ w odpowiedzi na skargę, w próbkach produktów o nazwie "Cząstka Boga" pobranych w trakcie kontroli w dniu 8.07.2013 r. stwierdzono związki: pentedron i UR-144, tym samym są to środki zastępcze. Analiza akt sprawy nie potwierdza też zarzutów skargi dotyczących wadliwie przeprowadzonej kontroli i związanego z tym braku możliwości uznania ustaleń z tej kontroli za dowody w sprawie. Należy podkreślić, że przeprowadzenie w niniejszej sprawie przez organy inspekcji sanitarnej kontroli uzasadnione było m. in. przesłankami wymienionymi w art. 79 ust. 2 pkt 2 i 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 672, ze zm.) (przeciwdziałanie popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia oraz bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia). Wyłączają one obowiązek zawiadomienia przedsiębiorcy o zamiarze wszczęcia kontroli, prawo wniesienia sprzeciwu (art. 84d) oraz zakaz równoczesnego prowadzenia więcej niż jednej kontroli i uregulowania czasu kontroli (art. 82 ust. 1 pkt 4, art. 83 ust. 2 pkt 4, wyłączone dodatkowo z mocy art. 84). Słusznie podkreśla organ, że w przypadku działań inspekcji sanitarnej mających na celu zapobieganie wprowadzania na rynek produktów mogących stwarzać realne zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi, uzasadnione jest podejmowanie działań o charakterze przyspieszonym i nadzwyczajnym, przewidzianych w przepisach prawa. Tylko bowiem takie działania pozwalają na pełną realizację celów ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oraz właściwy i skuteczny nadzór organów inspekcji sanitarnej nad obrotem środkami zastępczymi. Nie są też zasadne zarzuty skarżącej spółki dotyczące naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. i art. 81 k.p.a. Zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 K.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz składania wniosków mógłby odnieść skutek tylko wówczas, gdyby stawiająca go strona wykazała, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (wyrok NSA z dnia 18.05.2006 r., II OSK 831/05, ONSAiWSA 2006/6/157). Ponadto Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny [...] w protokole kontroli zamieścił wzmiankę o odstąpieniu od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu i braku zawiadomienia o zamiarze kontroli z powołaniem się na przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Stan faktyczny sprawy uzasadniał też w ocenie Sądu nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności w oparciu o art. 108 § 1 k.p.a. Wymienione w tym przepisie względy ochrony zdrowia lub życia ludzkiego wynikały wprost z okoliczności sprawy dotyczącej sprzedaży produktów, co do których istnieje podejrzenie, że mogą stwarzać zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, a tym samym nie wymagały szerszego uzasadnienia. Z wszystkich tych przyczyn, uznając że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu, który uzasadniałby jej usunięcie z obrotu prawnego, Sąd skargę oddalił, w oparciu o art. 151 P.p.s.a.