II SA/Rz 1254/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Joanna Zdrzałka Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 24 marca 2011 r. sprawy ze skargi T. P. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] po wyroku uchylającym decyzje o odmowie wydania warunków zabudowy I. wymierza Prezydentowi Miasta [...] grzywnę w wysokości 3000zł / słownie: trzy tysiące złotych; II. zasądza od Prezydenta Miasta [...] na rzecz skarżącego T. P. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 3 grudnia 2009 r., II SA/Rz 670/09 uchylił zaskarżoną przez T. P. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy terenu na inwestycję polegającą na budowie budynku mieszkalno-handlowego (wielorodzinnego) z podziemnym parkingiem na działce nr 418/2 w R. przy ul. O. Decyzje obydwu instancji uchylono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej Ppsa) stwierdzając, że wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów o postępowaniu nie dających podstawę do wznowienia postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy zgodnie z żądaniem strony była zbyt duża wysokość projektowanego przez inwestora budynku. Kwestia ilości kondygnacji nie znalazła jednak odbicia w treści wydanego rozstrzygnięcia organu I instancji, choć zaznaczono, że dopuszczalna byłaby budowa podobnego budynku o mniejszej liczbie kondygnacji. Motywy decyzji, w ocenie orzekającego wówczas Sądu, nie przystają do jej rozstrzygnięcia. Decyzje organów obu instancji wywołują taki skutek, że ulokowanie na w/w działce dowolnego budynku mieszkalno-handlowego jest niemożliwe, naruszając przez to art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm., zwana dalej Upizp), zgodnie z którym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego interesu publicznego oraz osób trzecich. Sąd wywodził, iż wydanie innej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla innego budynku mieszkalno-handlowego byłoby w tych realiach niemożliwe w uwagi na treść art. 156 § 1 pkt 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.). Niezależnie od tego, organ, wykazując niezgodność inwestycji z przepisami odrębnymi, nie mógł powołać się na treść Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego nr [...] "[...]". Po pierwsze, plan nie jest tego rodzaju regulacją odrębną, a po drugie nieruchomość przeznaczona pod inwestycję nie jest objęta ustaleniami tego planu. Wskazania co do dalszego postępowania, zawarte w wyroku Sądu, zobowiązywały organ I instancji do ponownego rozpatrzenia sprawy oraz posłużenia się w rozstrzygnięciu precyzyjnym określeniem planowanej inwestycji, a w szczególności parametrem ilości kondygnacji budynku. Postanowieniem z 11 marca 2010 r. stwierdzono prawomocność wyroku od dnia 4 marca 2010 r. Skargą z dnia 4 listopada 2010 r. i w tym dniu wniesioną do organu, uzupełnioną następnie pismem procesowym z dnia 6 grudnia 2010 r., T. P. zarzucił Prezydentowi Miasta [...] bezczynność oraz niewykonanie wyroku z dnia 3 grudnia 2009 r., II SA/Rz 670/09, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. W skardze stwierdził, że wielokrotnie (osobiście oraz pisemnie), bezskutecznie jednak, składał wezwania w Wydziale Architektury Urzędu Miasta [...], żądając wykonania wyroku. Dopiero kolejne pismo ponaglające (z dnia 15 października 2010 r. – k. 43 akt administracyjnych) spowodowało wydanie decyzji z dniem 12 listopada 2010 r. Pomimo załatwienia sprawy, podtrzymuje złożoną skargę na niewykonanie wyroku i wniosek o wymierzenie grzywny. Dodał też, że aktualna decyzja jest jeszcze bardziej niekorzystna od poprzedniej, uchylonej przez Sąd. W odpowiedzi na skargę Zastępca Prezydenta Miasta wniósł o jej oddalenie oraz o oddalenie wniosku o wymierzenie grzywny. Podkreślił, że nie ma miejsca stan bezczynności organu po wyroku Sądu, gdyż wydano już decyzję załatwiającą sprawę (decyzja z dnia 12 listopada 2010 r.). Opóźnione trafienie skargi do Sądu wynikało z potraktowania jej pierwotnie jako zażalenia na bezczynność organu i przekazania jej, wg właściwości, do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Prezydent Miasta [...] wywodzi, że akta sprawy zostały zwrócone przez SKO w dniu 23 marca 2010 r. Ponadto, wniosek o ustalenie warunków zabudowy został przez inwestora ostatecznie zmieniony w dniu 6 kwietnia 2010 r., a następnie uzupełniony dopiero 6 maja 2010 r. Podczas ponownego rozpoznawania sprawy konieczna była powtórna analiza urbanistyczna uwzględniająca wprowadzone przez wnioskodawcę zmiany. Dopiero po niej pojawiła się możliwość powierzenia zaprojektowania decyzji uprawnionemu urbaniście. Projekt odmownej decyzji został sporządzony w dniu 15 października 2010 r. Czas załatwiania sprawy wydłużył również wyznaczony stronie termin na zapoznanie się z całością materiałów zebranych w sprawie, strona po zapoznaniu się z aktami sprawy wniosła swoją skargę. Zaznaczono też, że sprawa miała charakter szczególnie skomplikowany; końcowe jej załatwienie odroczyło też rozbieżne orzecznictwo sądowe w podobnych sprawach, a także inne postępowania wszczynane równolegle przez T. P. w zakresie warunków zagospodarowania terenu przy ul. O. oraz jego liczne interwencje, m.in. u Rzecznika Praw Obywatelskich, a także w Polskiej Izbie Handlu Zagranicznego. Odpowiedź na skargę zawiera obszerną rekapitulację dotychczasowych postępowań administracyjnych dotyczących wniosków skarżącego o ustalenie na działce przy ul. O. warunków zabudowy. Końcowo wniesiono o to, aby nawet przy uznaniu bezczynności organu odstąpić od wymierzenia grzywny. W aktach zalega decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] listopada 2010 r. nr [...] odmawiająca T. P. ustalenia warunków zabudowy pod budynek biurowo-handlowy z podziemnym parkingiem na działce nr 418/2 przy ul. O. w R. z infrastrukturą na enumeratywnie wskazanych działkach, o ilości kondygnacji – 4 kondygnacje pełne, nadziemne i poddasze. Zalega także decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] grudnia 2010 r. [...] utrzymująca decyzję organu I instancji w mocy, wydana w następstwie wniesionego odwołania przez T. P. od odmowy ustalenia warunków zabudowy. Podczas rozprawy przed Sądem T. P. podtrzymał wniesioną skargę, raz jeszcze zarzucając Prezydentowi Miasta [...] to, że po zwrocie akt oraz po modyfikacji przez niego wniosku, co miało miejsce początkiem maja 2010 r., organ nie podejmował decyzji. Interwencje skarżącego w Polskiej Izbie Handlu Zagranicznego spowodowane były tym, że chciał zwrócić uwagę tej jednostce, która udzieliła Urzędowi Miasta [...] tzw. certyfikacji, na zaniedbania ze strony pracowników tego urzędu w załatwianiu spraw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje: Skarga T. P. z tytułu bezczynności Prezydenta Miasta [...] po wyroku uchylającym decyzje wydane w sprawie dotyczącej odmowy ustalenia warunków zabudowy pod budowę budynku mieszkalno-usługowego z podziemnym parkingiem na działce nr 418/2 przy ul. O. w R. w ocenie Sądu jest uzasadniona. Niesporne jest, że prawomocnym wyrokiem z 3 grudnia 2009 r. II SA/Rz 670/09 tut. Sąd uchylił decyzję SKO oraz decyzję Prezydenta Miasta [...], w wyroku tym zawarto wykładnię przepisów prawa, z jego motywów wynikało, że postępowanie będzie ponownie prowadził Prezydent Miasta [...]. Zgodnie z art. 286 Ppsa "Po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu pierwszej instancji akta administracyjne sprawy zwraca się organowi administracji publicznej załączając odpis orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności" (§ 1), oraz "Termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi" (§ 2). Niesporne w realiach sprawy jest to, że akta administracyjne zostały zwrócone Prezydentowi Miasta [...] w dniu 23 marca 2010 r. Następnie skarżący zmodyfikował oraz uzupełniał swój wniosek, a ostatnie pismo w tym zakresie wniósł do organu w dniu 6 maja 2010 r. Terminy załatwienia sprawy rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej określa k.p.a. Kodeks ten afirmuje zasadę szybkości i prostoty postępowania zobowiązując organy do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki (art. 12 § 1), z kolei art. 35 § 2 kodeksu wskazuje na maksymalne terminy załatwienia sprawy w zależności od stopnia jej skomplikowania, przy czym dla spraw szczególnie skomplikowanych ustanowiono termin 2 miesięcy, licząc od dnia wszczęcia postępowania. W myśl art. 35 § 5 k.p.a. do terminów załatwiania spraw nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnienia spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Prezydent Miasta [...] tłumaczy zwłokę w załatwieniu sprawy kilkoma argumentami, wśród nich wymienia: znaczny stopień zawiłości sprawy, konieczność sporządzenia kolejnej analizy urbanistycznej, odmienne od dotychczasowego orzecznictwo sądowoadministracyjne, a także z powodu interwencji samego skarżącego u różnych podmiotów. W ocenie Sądu żadna z tych okoliczności nie uzasadnia przewlekłości w załatwieniu sprawy. Biorąc pod uwagę fakt, że w sprawie wydano prawomocny wyrok, którym Prezydent Miasta [...] był związany, a nadto, iż sporządzano uprzednio już dla działki inwestora analizy urbanistyczne, trudno zaakceptować pogląd o szczególnie skomplikowanym charakterze tej sprawy. Upizp nie określa terminu dla sporządzenia analizy urbanistyczno-architektonicznej w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy, co uzasadniałoby "przesunięcie" w czasie terminu do wydania decyzji. Akta sprawy nie wskazują, aby organ np. dopominał się o niezwłoczne sporządzenie takiej analizy wobec osoby wyznaczonej do jej sporządzenia. Trudno zarzucać stronie, że sama spowodowała opóźnienie korzystając z przysługujących jej uprawnień i domagała się respektowania swoich praw, np. podejmując interwencję u Rzecznika Praw Obywatelskich. Dodać należy, że art. 36 § 1 k.p.a. nakłada na organ obowiązek zawiadomienia strony o niezałatwieniu sprawy w terminie ustawowym, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin jej załatwienia. Akta sprawy nie dają dowodu, aby skarżony organ zadośćuczynił powyższemu przepisowi. Dla Sądu jest oczywiste, że niezależnie od zobowiązaniowego charakteru cyt. normy, działanie organu w powyższym trybie, przy dodatkowych, ewentualnych słowach przeprosin, stanowiłoby realizację zasady pogłębiania zaufania obywatela do działania administracji publicznej. Stwarzałoby to odpowiednią relację, w której obywatel nie jest lekceważony przez organy administracyjne. Biorąc pod uwagę zatem bezskuteczny upływ terminu do załatwienia sprawy i okres zwłoki liczony w miesiącach, uznać należy, że Prezydent Miasta [...] dopuścił się bezczynności. W myśl art. 154 § 1 Ppsa "W razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny", § 3 cyt. przepisu stanowi natomiast, iż "Wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa w § 1, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi". Niesporne jest, że skarżący wniósł w dniu 15 października 2010 r. wezwanie na piśmie do Prezydenta Miasta [...] o wykonanie prawomocnego wyroku poprzez wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, zaś wobec braku tej decyzji wniósł w dniu 4 listopada 2010 r. skargę, której przedmiot opisano na wstępie. W literaturze wskazuje się, że obecne unormowanie nie pozostawia sądowi możliwości wyboru, jeżeli zostały spełnione przesłanki określone w art. 154 § 1 Ppsa, to sąd powinien uwzględnić skargę, chyba że wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy nastąpiło co prawda z uchybieniem terminu, ale jeszcze przed wniesieniem skargi o wymierzenie grzywny do sądu (por. J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. 4, Warszawa 2010, s. 368). W ocenie Sądu warunki do uznania zasadności skargi oraz wymierzenia grzywny zaistniały w przedmiotowej sprawie, nie mogą więc odnieść skutku wnioski wyrażone w odpowiedzi na skargę, aby odstąpić od wymierzenia grzywny. Sąd administracyjny oceniając zasadność skargi na "niewykonanie" wyroku tego sądu bierze pod uwagę stan postępowania administracyjnego w sprawie administracyjnej istniejący w czasie jej wnoszenia (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M.Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. 3, Warszawa 2009 s. 635). Skoro w dacie wniesienia skargi (4 listopada 2010 r.) organ nie rozpoznał sprawy, po tym, gdy uprzednio prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego uchylono m.in. jego decyzję, to skarga wniesiona w trybie art. 154 § 1 Ppsa była uzasadniona. Zgodnie z art. 154 § 6 Ppsa "Grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów". W ocenie Sądu wymierzona kwota grzywny uwzględnia fakt, iż Prezydent Miasta [...] kilka dni po wniesieniu skargi wreszcie sprawę załatwił wydając decyzję administracyjną. Z tych przyczyn orzec należało, jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 Ppsa.