II SA/Rz 1254/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie: Przewodniczący - Sędzia WSA Magdalena Józefczyk po rozpoznaniu w dniu 19 października 2015 r. w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi KW na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [.] z dnia [.] lipca 2015 r. nr [.] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia - p o s t a n a w i a - odrzucić skargę. Postanowieniem z dnia [.] lutego 2015 r. nr [.], Starosta Powiatu [.] uzgodnił na wniosek Wójta Gminy [.] w zakresie ochrony gruntów rolnych projekt decyzji o ustaleniu - na wniosek [.] S.A. w [...] Oddział w [.], lokalizacji inwestycji celu publicznego mającej polegać na budowie gazociągu łączącego OZG [.] II i OZG [.] I na terenie szczegółowo wymienionych działek: w [.] i [.]. Uzgodnienia dokonano w trybie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.), dalej zwanej: "Upzp". Postanowienie powyższe zostało zaskarżone w drodze zażaleń przez KW oraz MP i WR. Po ich rozpatrzeniu postanowieniem z dnia [.] lipca 2015 r. nr [.], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [.] stwierdziło jego niedopuszczalność, podobnie jak zażaleń MP i WR – w tym samym rozstrzygnięciu. W ocenie Kolegium, skoro uzgodnienia decyzji lokalizacyjnej dokonano w trybie Upzp, to zgodnie z art. 53 ust. 5 tej ustawy na postanowienie w sprawie uzgodnienia zażalenie przysługuje tylko inwestorowi, którym jest [.] S.A. w [...] Oddział w [.]. Z tej przyczyny należało stwierdzić niedopuszczalność zażaleń wniesionych przez inne strony tego postępowania niż inwestor, stosownie do art. 134 i art. 141 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) dalej zwanej: "Kpa". Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się KW, wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę. Zarzuca w niej, że Kolegium rozpatrując jej zażalenie połączyło go z zażaleniami innych osób "odrzucając z marszu jej stanowisko" i nie poddając go merytorycznej ocenie. Nie zgadza się przy tym z argumentacją organu w kwestii podmiotu legitymowanego do wniesienia zażalenia wskazując, że trudne do przyjęcia jest, aby inwestor chciał zaskarżyć pozytywne dla niego uzgodnienie projektu decyzji dotyczącej planowanej inwestycji, która ma przebiegać m.in. przez jej nieruchomość. Ponadto w postanowieniu Starosty zawarte było pouczenie - kierowane do wszystkich stron, o prawie wniesienia zażalenia. W odpowiedzi na skargę SKO w [.] wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd administracyjny w pierwszej kolejności obowiązany jest ocenić dopuszczalność skargi. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 1 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) dalej zwanej: "Ppsa", jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego albo skarga jest niedopuszczalna z innych przyczyn wówczas podlega ona odrzuceniu. Jej rozpoznanie rodziłoby bowiem nieważność postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1, art. 172 i art. 285k § 3 Ppsa). Zakres właściwości sądu administracyjnego, jak wynika z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, musi być określony w ustawie. Nie cała bowiem działalność administracji publicznej została poddana takiej kontroli (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów z 3 grudnia 2001 r. sygn. OPS 3/01). Jak wynika z art. 1 Ppsa, ustawa ta normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). W myśl art. 3 § 2 pkt 2 Ppsa, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, (1) na które służy zażalenie albo (2) kończące postępowanie, a także na postanowienia (3) rozstrzygające sprawę co do istoty. Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na postanowienie o uzgodnieniu decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W myśl art. 53 ust. 4 Upzp, decyzje lokalizacyjne wydaje się po uzgodnieniu z podmiotami wymienionymi w tym przepisie. Zgodnie zaś z art. 53 ust. 5 zd. 1 Upzp, uzgodnień tych dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. Wspomnieć należy jeszcze o regulacji art. 141 § 1 Kpa stanowiącej, że na wydane w toku postępowania administracyjnego postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Przepis art. 53 ust. 5 Upzp jest zatem regulacją szczególną wobec dyspozycji art. 106 § 5 Kpa i wyłącza prawo zaskarżenia w drodze zażalenia postanowienia uzgodnieniowego przez stronę inną niż inwestor. Zażalenie takiej innej niż inwestor strony jest zatem w aktualnym stanie prawnym (wynikającym z nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675), zob. art. 70 tej ustawy) niedopuszczalne, co zostało prawidłowo dostrzeżone i stwierdzone przez SKO w [.]. KW uzyska prawo kwestionowania tego postanowienia dopiero w odwołaniu, zgodnie z art. 142 Kpa. W takiej sytuacji należało ocenić, czy możliwe było poddanie kontroli Sądu ww. postanowienia Kolegium podjętego na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 oraz art. 141 § 1 i art. 142 Kpa. Przepis art. 134 stanowi bowiem, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania (zażalenia) oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania (zażalenia); postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie to nie należy do żadnej z wymienionych kategorii spraw poddanych kognicji sądu administracyjnego. Istotne jest bowiem to, że zagadnienie uzgodnienia decyzji lokalizacyjnej jest kwestią wpadkową (incydentalną) w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, a zażalenie na uzgodnienie służy jedynie inwestorowi. Żadna z pozostałych stron nie ma prawa wniesienia takiego środka zaskarżenia, a zatem dla tych pozostałych – poza inwestorem stron, nie ziszcza się wynikająca z art. 3 § 2 pkt 2 Ppsa przesłanka stanowiąca o możliwości poddania kontroli sądu administracyjnego postanowienia, na które służy zażalenie. KW zażalenie takie bowiem nie przysługiwało. Zaskarżone postanowienie Kolegium nie kończy również postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, a stwierdza jedynie o niedopuszczalności zaskarżenia przez określoną osobę postanowienia wpadkowego; samo postępowanie lokalizacyjne toczy się natomiast dalej. Zaskarżone postanowienie nie rozstrzyga także sprawy administracyjnej o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego co do istoty, ponieważ aktem takim będzie dopiero decyzja, o której mowa 50 ust. 1 i art. 4 ust. 2 pkt 1 Upzp. Unormowanie prawne stanowiące, że postanowienie jest ostateczne nie oznacza, że zawsze podlegać będzie ono kontroli sądowoadministracyjnej. Jego zaskarżenie do Sądu z powodu niezgodności z prawem następuje bowiem na zasadach i w trybie określonych w Ppsa. Skoro zatem zaskarżone postanowienie nie należy do żadnej z kategorii aktów określonych w art. 3 § 2 Ppsa, a brak jest regulacji szczegółowej w rozumieniu art. 3 § 3 Ppsa dopuszczającej możliwość wniesienia na nie skargi do sądu administracyjnego, skargę tę należało ocenić jako niedopuszczalną, ponieważ dotyczyła ona aktu administracyjnego niepoddanego odrębnej kontroli sądowoadministracyjnej. Błędne pouczenie organu I instancji o prawie wniesienia zażalenia przez wszystkie strony postępowania uzgodnieniowego nie tworzy zaś prawa do zaskarżenia aktu administracyjnego do Sądu administracyjnego, ponieważ prawo takie musi wynikać wprost z przepisów powszechnie obowiązujących. Z podanych względów skarga podlega odrzuceniu, stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 Ppsa. Nie miał natomiast dla oceny dopuszczalności skargi fakt, że skarżąca nie uzupełniła w terminie braków formalnych skargi w zakresie nadesłania wymaganej liczby jej odpisów i uiszczenia należnego wpisu, ponieważ sprawie i tak nie można było nadać prawidłowego biegu.