II SA/Rz 1255/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Marcin Kamiński /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 maja 2016 r. sprawy ze skargi P. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie kosztów opinii dotyczącej uregulowania stosunków wodnych uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Burmistrza [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...]. Uzasadnienie: Bezpośrednim przedmiotem skargi PC (skarżącego) jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [.], nr [.], z dnia [.] lipca 2015 r. o utrzymaniu w mocy postanowienia Burmistrza [.], nr [.], z dnia [.] czerwca 2015 r. w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania w sprawie uregulowania stosunków wodnych na działkach nr 1780 i 1781 położonych w [.] w części obejmującej koszty opracowania opinii biegłego w wysokości 1800 złotych oraz w przedmiocie obciążenia powyższymi kosztami strony postępowania w osobie: PC. Powyższe rozstrzygnięcia zostały wydane w związku ze sprawą o uregulowanie stosunków wodnych na działkach nr 1780 i 1781 położonych w [.], która została rozstrzygnięta decyzją Burmistrza [.] nr [.] z dnia [.] czerwca 2014 r. w przedmiocie nakazania PC: 1) zabezpieczenia całej powierzchni działki nr 1780 położonej w [.] przed osuwaniem się ziemi poprzez wykonanie drenażu i odprowadzenie wody do rowu przy drodze nr 1782 zgodnie z opracowanym na własny koszt projektem geotechnicznym i wierceniem otworów badawczych; 2) umocnienia od strony wschodniej skarpy działki nr 1780 płytami ,,JOMB" lub innymi zgodnie z opracowaną dokumentacją projektową. Powyższa decyzja na skutek wniesienia odwołania przez PC została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [.], nr [.], z dnia [.] maja 2015 r. Postanowieniem Burmistrza [.], nr [.], z dnia [.] czerwca 2015 r., na podstawie art. 123 § 1, art. 124 w zw. z art. 262 § 1 pkt 1, art. 264 § 1 i 2 k.p.a., orzeczono o ustaleniu kosztów postępowania w sprawie uregulowania stosunków wodnych na działkach nr 1780 i 1781 położonych w [.] w części obejmującej koszty opracowania opinii biegłego w wysokości 1800 złotych oraz o obciążeniu powyższymi kosztami strony postępowania w osobie: PC. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że ponieważ strony, które złożyły wniosek o uregulowanie stosunków wodnych , nie wyraziły zgody na pokrycie kosztów opinii biegłego, dlatego Burmistrz [.] postanowił kosztami jej sporządzenia obciążyć PC, ponieważ według sporządzonej w postępowaniu opinii hydrologicznej jest on osobą bezpośrednio odpowiedzialną za uruchomienie osuwiska i wszystkie niekorzystne zjawiska jakie wystąpiły na działce nr 1780 i w jej sąsiedztwie. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł skarżący, żądając jego uchylenia. W uzasadnieniu zażalenia skarżący wskazał, że w orzecznictwie na tle spraw o uregulowanie stosunków wodnych na gruncie przyjmuje się, że "koszty sporządzenia opinii biegłego hydrologa obciążają stronę, która zakłóciła stosunki wodne na gruncie, gdy wynikły z jej winy". Zdaniem skarżącego wina skarżącego nie została wykazana, gdyż opinia biegłego jest wadliwa. Treść opinii wskazuje, m.in. że teren działki 1780 i 1781 to tereny osuwiskowe, a zatem szkody mogły powstać w każdej chwili niezależnie od działań człowieka, w tym PC, np. z powodu zaistnienia bardzo niekorzystnych warunków pogodowych. Fakt ten podkreśliła biegła w swojej opinii. Skarżący dokonując zmiany nawierzchni terenu "w żaden sposób nie ingerował w stan wód na jego działce, bowiem przez jego teren nie przepływały żadne wody". Teren pozostał nadal biologicznie czynny, nawierzchnia przepuszczalna, a skarżący nie budował żadnych zapór. Cały teren działki jest naturalnie nachylony, a więc wody opadowe miały swobodny spływ. Dlatego wnioski opinii, z których wynika, że naruszenie nawierzchni działki miało decydujący wpływ na zmiany stosunków wodnych, są zdaniem skarżącego nieuzasadnione. Stwierdzenia te uzasadniają wątpliwości czy szkody powstałe na działkach sąsiednich powstały w wyniku zmiany stosunków wodnych, czy też zostały spowodowane działaniem osuwiska. W opinii skarżącego, skoro organy wiedziały o tym, że powyższe tereny mają charakter osuwiskowy, powinny były o tym zagrożeniu poinformować właścicieli nieruchomości wprowadzając ograniczenia w ich użytkowaniu. Skarżący podkreślił ponadto, że "w tej sytuacji każde działanie właściciela na zagrożonej nieruchomości rodzi zagrożenie wywołania szkód w mieniu osób trzecich". Zaskarżonym postanowieniem nr [.], z dnia [.] lipca 2015 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [.] orzekło o utrzymaniu w mocy postanowienia Burmistrza [.], nr [.], z dnia [.] czerwca 2015 r. W uzasadnieniu orzeczenia organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 264 § 1 k.p.a. organ prowadzący postępowanie ma obowiązek wydania postanowienia ustalającego wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia. W świetle przepisów k.p.a., stronę obciążają tylko te koszty, które wynikły z jej winy oraz zostały poniesione w związku z czynnościami prowadzonymi w jej interesie i na jej żądanie, a nie wynikającymi z ustawowego obowiązku organu prowadzącego postępowanie. W przedmiotowej sprawie podstawą obciążenia skarżącego kosztami postępowania stało się – w ocenie organu odwoławczego – ustalenie, że skarżący jest osobą winną poniesienia kosztów opracowania opinii, która potwierdziła fakt naruszenia przez niego stosunków wodnych powodujących szkodę na gruntach sąsiednich. Zdaniem organu w sprawie zakłócenia stosunków wodnych na gruncie koszty sporządzenia opinii biegłego hydrologa obciążają stronę, który zakłóciła stosunki wodne na gruncie, o ile zakłócenie to wynikło z jej winy, przy czym pojęcie winy należy w tym kontekście rozumieć szeroko, to znaczy z uwzględnieniem specyfiki sprawy, na której tle doszło do powstania kosztów postępowania. W przedmiotowej sprawie z treści decyzji organu pierwszej instancji wynika, że skarżący jest osobą odpowiedzialną za zmianę stosunków wodnych, a ponadto opinia biegłego z zakresu hydrologii wskazująca skarżącego jako osobę winną powstania osuwiska została sporządzona "na etapie prowadzenia dodatkowego postępowania organu I instancji wynikłego z odwołania" skarżącego. Wskazuje to – zdaniem organu odwoławczego – że również w tym sensie skarżący jest "osobą winną" powstania kosztów związanych ze sporządzeniem opinii. W skardze na powyższe postanowienie strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, podnosząc zarzut naruszenia art. 262 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie i uznanie, że skarżący jest osobą zobowiązaną do poniesienia kosztów opinii sporządzonej przez biegłą z uwagi na fakt, że opinia została sporządzona na etapie dodatkowego postępowania organu pierwszej instancji wynikłego z odwołania skarżącego. W opinii skarżącego nie zostały spełnione określone w art. 262 k.p.a. przesłanki jego obciążenia kosztami postępowania, a przypisanie winy skarżącemu na tej tylko podstawie, że sporządzenie opinii było związane z korzystaniem z przyznanego prawa do wniesienia środka zaskarżenia (odwołania), jest prawnie niedopuszczalne. Skarżący zarzucił także organom dokonanie błędnej wykładni art. 262 k.p.a. poprzez rozszerzającą wykładnię pojęcia "winy strony". Zdaniem skarżącego wykładnia ta nie powinna prowadzić do rozszerzenia pojęcia kosztów poniesionych z powodu procesowych zaniedbań strony. W skardze podniesiono także, że zasadą jest, iż koszty postępowania administracyjnego ponosi organ - w takich granicach, w jakich wypełnia swoje ustawowe obowiązki. Organ może natomiast obciążyć stronę kosztami wyłącznie wtedy, gdyby organ spełnił jej żądanie w sprawie przeprowadzenia dowodu, nie posiadając jednocześnie jakichkolwiek wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy i stwierdzając, że przeprowadzenie takiego dowodu jest całkowicie zbędne. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ponadto stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod rozwagę wszelkie naruszenia prawa niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów. Jednocześnie należy stwierdzić, że kryterium legalności podlega uwzględnieniu w fazie orzekania w granicach wyznaczonych w art. 145-150 p.p.s.a. albo w przepisach szczególnych. W niniejszej sprawie Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia oraz – rozszerzając na podstawie art. 135 p.p.s.a. granice rozpoznania – poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji, stwierdził, że organy orzekające w sprawie ustalenia kosztów postępowania naruszyły przepisy procesowe w stopniu, który miał istotny wpływ na treść wydanych rozstrzygnięć. Po pierwsze, organy orzekające w sprawie ustalenia kosztów postępowania dokonały błędnej interpretacji i w konsekwencji błędnego zastosowania przepisu art. 262 § 1 k.p.a. Powyższy przepis stanowi, że stronę obciążają koszty postępowania, które: 1) wynikły z jej winy, 2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Z treści art. 262 § 1 k.p.a. wynika, że podstawową przesłanką obciążenia strony kosztami postępowania jest stwierdzenie, iż są to koszty, które nie powstały w wyniku działań organu administracji w zakresie jego ustawowych obowiązków. Zasadą jest zatem, że koszty postępowania administracyjnego ponosi organ w takich granicach, w jakich wypełnia swoje ustawowe obowiązki wynikające z norm zadaniowych i kompetencyjnych. Dopiero uznanie, że dane koszty nie zostały poniesione w wyniku wypełniania przez organ jego ustawowych obowiązków, pozwala na podjęcie rozważań, czy koszty te zostały poniesione "w interesie" lub "na żądanie" strony postępowania. Podstawa prawna sprawy administracyjnej, na której tle doszło do ustalenia kosztów postępowania, wynika z art. 29 ust. 3 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Powyższe przepisy statuują kompetencję właściwego organu wykonawczego gminy do nakazania w drodze decyzji właścicielowi gruntu, który spowodował zmianę stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich, przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Właściwy organ może wydać powyższą decyzję z urzędu lub na wniosek. Niezależnie jednak od sposobu wszczęcia postępowania w sprawie, zakres czynności rozpoznawczych (wyjaśniających) i dowodowych, jakie organ jest zobowiązany podjąć w ramach ustawowych obowiązków, wynika bezpośrednio z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Z powyższych przepisów wynika, że niezależnie od interesu prawnego stron postępowania lub ich żądań organ jest zobowiązany z urzędu do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Również przepis art. 75 § 1 k.p.a. nakłada na organ prowadzący postępowanie obowiązek dopuszczania wszelkich legalnych dowodów koniecznych do wyczerpującego wyjaśnienia sprawy. Z punktu widzenia regulacji proceduralnej zawartej w k.p.a. prowadzenie postępowania dowodowego, zbieranie dowodów oraz rozpatrywanie całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) stanowią obowiązek ustawowy organu administracji właściwego w danej sprawie. W tej sytuacji nie może dziwić ustanowienie w postępowaniu administracyjnym zasady ponoszenia kosztów postępowania przez organy prowadzące postępowanie. Przewidziane w art. 262 § 1 wyjątki od powyższej zasady muszą być interpretowane w sposób ścieśniający, zgodnie zasadą wykładni – exceptiones non sunt extendendae. Należy zatem ustalić, w jakich przypadkach można mówić, że koszty postępowania nie wynikają z ustawowych obowiązków organów, a jednocześnie zostały poniesione z winy strony lub na jej żądanie lub w jej interesie. W teorii postępowania administracyjnego podkreśla się, że z zasady prawdy obiektywnej w postępowaniu administracyjnym wynika wniosek, że ciężar dowodu w tym postępowaniu spoczywa na organie administracji publicznej. Z powyższej zasady należy wyprowadzić wniosek, że wina strony, jej żądania lub interes, które powodują powstanie kosztów postępowania i wyjątkowe obciążenie kosztami postępowania, powinny być pojmowane w płaszczyźnie procesowej, a więc jako przyczyny związane z działaniami lub zaniechaniami procesowymi strony (np. ponawianie bezzasadnych wniosków dowodowych, nieusprawiedliwione niestawiennictwo na rozprawę administracyjną, ukrywanie lub spóźnione zgłaszanie dowodów). Możliwość rozważania winy lub interesu strony w płaszczyźnie materialnoprawnej nie tylko stoi w sprzeczności z treścią językową oraz systemowym (procesowym) usytuowaniem przepisu art. 262 § 1 k.p.a., lecz dodatkowo może godzić w zakres i stopień realizacji przez stronę jej uprawnień procesowych, skoro określona interpretacja regulacji materialnoprawnej może prowadzić do obciążenia kosztami postępowania strony, której w sensie procesowym nie można zarzucić przyczynienia się do powstania lub zwiększenia kosztów postępowania. Trzeba zatem przyjąć, że odstępstwa do zasady sformułowanej w art. 262 § 1 k.p.a. są dopuszczalne jedynie na podstawie regulacji materialnoprawnej lub procesowej o charakterze szczególnym, która wyraźnie i niedwuznacznie wyłączy zasadę ponoszenia kosztów postępowania przez organy administracji publicznej. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela wyrażonego w orzecznictwie na tle przepisu art. 29 ust. 3 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne poglądu, że "zasadniczą (relewantną) przesłanką decydującą o obciążeniu strony kosztami postępowania administracyjnego jest: wina strony. Idzie tu o winę rozumianą tak materialnie, jak i formalnie. Ustalenie winy strony powinno być oceniane także w kontekście całej materii będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, nie ograniczając się wyłącznie do kwestii formalnych związanych z tokiem postępowania" (zob. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2012 r., II OSK 1269/11). Zdaniem Sądu ustanowiona w art. 262 § 1 pkt 1 k.p.a. przesłanka "winy strony" jest pojęciem procesowym, nawiązując do procesowych zachowań podmiotów postępowania. Nie jest natomiast uprawnione wiązanie tego pojęcia z "winą" pojmowaną jako subiektywne, obiektywne lub zobiektywizowane przypisanie odpowiedzialności administracyjnoprawnej określonemu podmiotowi. W tym zakresie relewantne bowiem są szczególne regulacje materialnoprawne, które określają odpowiedzialność określonych podmiotów za pośrednictwem określonego systemu sankcji (np. administracyjnych kar pieniężnych, odpowiedzialności karno-administracyjnej lub odpowiedzialności finansowej) lub szczególnych regulacji obciążających kosztami postępowania pewne kategorie stron (np. nakładając na wnioskodawcę obowiązek załączenia do wniosku określonych opinii, analiz lub ekspertyz). W drugiej kolejności należy wskazać, że – niezależnie od wadliwości – ocena prawna przyjęta przez organ zażaleniowy okazała się przedwczesna, albowiem zasadnicza przesłanka uznania "winy" strony skarżącej upadła w dniu 6 kwietnia 2016 roku. Wyrokiem wydanym w powyższym dniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w sprawie o sygn. II SA/Rz 897/15 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [.], nr [.], z dnia [.] maja 2015 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [.] nr [.] z dnia [.] czerwca 2014 r. w przedmiocie nakazania PC: 1) zabezpieczenia całej powierzchni działki nr 1780 położonej w [.] przed osuwaniem się ziemi poprzez wykonanie drenażu i odprowadzenie wody do rowu przy drodze nr 1782 zgodnie z opracowanym na własny koszt projektem geotechnicznym i wierceniem otworów badawczych; 2) umocnienia od strony wschodniej skarpy działki nr 1780 płytami ,,JOMB" lub innymi zgodnie z opracowaną dokumentacją projektową. Oznacza to, że również przesłanka pojmowanej materialnoprawnie "winy" strony skarżącej również nie jest spełniona. Mając na względzie stwierdzone wyżej naruszenie przepisu art. 262 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w świetle ustalonego stanu faktycznego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę o ustalenie kosztów postępowania organy uwzględnią z jednej strony sformułowaną przez Sąd ocenę prawną, z drugiej zaś – będą miały na względzie fakt, że sprawa administracyjna o uregulowanie stosunków wodnych po wyroku tutejszego Sądu jest w toku, a zatem kwestia obciążenia kosztami postępowania właściwego podmiotu stała się ponownie otwarta. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.