II SA/Rz 1262/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Maciej Kobak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi E. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego -skargę oddala- Przedmiotem skargi E.W. (dalej: Skarżący) jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: WINB) z dnia [...] września 2017 r. znak: [...] wydana w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) prowadził postępowanie w sprawie legalności budowy budynku garażowo-gospodarczego, o wymiarach zewnętrznych 12,0 m x 36,80 m, zlokalizowanego na działce nr ewid. 2854 położonej w miejscowości [...], gm. [...]. Decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. znak: [...], PINB w [...] nakazał Skarżącemu rozbiórkę w/w budynku. Decyzja ta została następnie uchylona decyzją WINB z dnia [...] marca 2006 r. znak: [...] a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, PINB w [...] decyzją z dnia [...] października 2007 r. znak [...], działając na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. Nr 98 poz.1071 z 2000 r. – dalej: k.p.a.), art. 48 ust. 1, art. 52 i art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (tekst jedn. Dz.U. Nr 156, poz. 1118 z 2006 r. – dalej: P.b.) nakazał Skarżącemu jako inwestorowi i właścicielowi nieruchomości dokonanie rozbiórki obiektu budowlanego o funkcji mieszanej /inwentarsko-garażowo-gospodarczo-mieszkalnej/ zlokalizowanego na w/w działce. Jak wskazał Organ obiekt ten to budynek wolnostojący, dwukondygnacyjny z dachem dwuspadowym o konstrukcji drewnianej pokrytym blachą. Według ustaleń Organu, fundamenty spornego budynku wykonane zostały w 1994 r., natomiast dalszą realizację obiektu rozpoczęto dopiero w latach 2004-2005. Organ ustalił ponadto, że przedmiotowy obiekt budowlany realizowano bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę oraz że jego budowa nie została jeszcze zakończona. W ocenie Organu w sprawie nie było możliwości zastosowania przepisu art. 48 ust. 2 P.b. i dokonania legalizacji obiektu, ponieważ budynek został usytuowany w odległości 1,0 m od granicy działki sąsiedniej co stanowi naruszenie przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 109 poz. 1156 z 2004 r.; zwane dalej rozporządzeniem), w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Od powyższej decyzji odwołał się Skarżący, wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odwołaniu podniósł m.in., że organ powiatowy nie wyjaśnił dlaczego zastosował przepis art. 48 P.b., jak też dlaczego w sprawie nie ma zastosowania art. 48 ust. 2 ustawy. Ponadto zdaniem Skarżącego organ nie wykonał zaleceń WINB wynikających z decyzji z dnia [...] marca 2006 r. i nie ustalił spadkobierców po zmarłym W.C. - stronie prowadzonego postępowania. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r. znak: [...], po rozpoznaniu wniosku Skarżącego, WINB odmówił zawieszenia prowadzonego postępowania. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2008 r. znak: [...]. Z kolei wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1795/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E.W. na w/w postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W wyniku rozpoznania odwołania Skarżącego, WINB, decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...], działając na podstawie art. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257) oraz art. 48 ust. 1 P.b. (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1332) uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz nakazał Skarżącemu dokonać rozbiórki budynku o funkcji mieszanej, o wymiarach zewnętrznych 12,0 m x 36,80 m, zlokalizowanego na działce nr ewid. 2854 położonej w miejscowości [...], gm. [...]. W uzasadnieniu Organ podał, że zgromadzone w sprawie dowody przeczą zeznaniom Skarżącego, że budowa budynku została zakończona w 1994 r. a w latach 2004 - 2005 wykonano wymianę więźby dachowej. Oceniając zgromadzony materiał dowodowy Organ stwierdził, że do dnia 29 października 2004 r. budowa budynku nie została zakończona, a po tej dacie roboty budowlane związane z budową tego obiektu były kontynuowane. Dalej wyjaśnił, że wśród obiektów budowlanych nie wymagających uzyskania pozwolenia na budowę wskazanych w art. 29-30 P.b. nie wymieniono budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy większej niż 35,0 m2, a zatem budynek stanowiący przedmiot postępowania nie mieści się w tym katalogu i inwestor przed rozpoczęciem jego budowy obowiązany był uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę. Odnośnie procedury legalizacyjnej Organ wyjaśnił, że wdrożenie takowej jest dopuszczalne jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Dalej wskazał, że żaden przepis prawa nie dopuszcza sytuowania budynku w odległości 1,0 m od granicy działki budowlanej. Odległość jaką inwestor zobowiązany był zachować sytuując budynek gospodarczy to 4,0 m w przypadku ściany posiadającej otwory okienne i drzwiowe albo 3,0 m w przypadku ściany pełnej. Budynek natomiast posiada fundamenty oraz poprzeczny układ konstrukcyjny w związku z czym nie jest możliwe doprowadzenie do zmiany jego usytuowania bądź częściowej rozbiórki w taki sposób aby było możliwe uzyskanie odległości 3,0 m od granicy. Odnosząc się do pozostałych zarzutów podniesionych w odwołaniu, Organ wyjaśnił, że PINB rozpatrując sprawę ponownie ustalił następców prawnych po zmarłym W.C. na podstawie oświadczenia złożonego przez D.D. - pełnomocnika A.C., które to oświadczenie zostało następnie poparte kopią postanowienia o nabyciu spadku. Wskazał, że o podejmowanych w toku postępowania czynnościach informowane były wszystkie strony postępowania, w tym również Skarżący. Zdaniem Organu odwoławczego nie znajduje uzasadnienia również zarzut, że organ powiatowy nie umożliwił stronom zapoznania się z aktami sprawy, zwłaszcza z dokumentami które znalazły się w aktach sprawy po dniu 30 września 2007 r., gdyż akta nie zawierają żadnych dokumentów zgromadzonych przez organ po tej dacie. Za częściowo zasadny organ uznał zarzut dotyczący pominięcia przez organ I instancji odniesienia się do przedkładanych przez Skarżącego dokumentów. Odnosząc się do ich treści Organ ocenił jednak, że nie mają one wpływu na rozstrzygnięcie sprawy a ponadto w większości dotyczą budynku mieszkalnego realizowanego na dziełkach nr ewid. 2854, 2855 i 2849. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Skarżący wniósł o uchylenie opisanej wyżej decyzji w całości, sprostowanie i uzupełnienie jej części orzekającej, a także o zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego rozpoznania przez WINB wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Zdaniem Skarżącego zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu, w szczególności z tego względu, że Organ odwoławczy, w części orzekającej, uchylił decyzję z dnia [...] października 2007 r., nakazującą dokonanie rozbiórki obiektu budowlanego o funkcji mieszanej /inwentarsko-garażowo- mieszkalnej/ na działce nr ewid. 2854 położonej w [...], Gm. [...]. i jednocześnie tą samą decyzją nakazał dokonanie rozbiórki obiektu budowlanego o wymiarach 12,00 m x 36,80, jako organ I instancji. Ponadto Skarżący zarzucił, że Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że sprawa dotyczy budowy budynku gospodarczo-garażowego zlokalizowanego na działce nr ewid. 2854 w [...] i tym samy nie wiadomo o jaki obiekt budowlany chodzi oraz gdzie jest on położony. W ocenie Skarżącego zaskarżona decyzja wydana została więc z naruszeniem art. 7, 77, 80 i 107 k.p.a. oraz innych ustaw. Końcowo nadmienił, że sporny obiekt gospodarczy został wybudowany w oparciu o decyzję z dnia 3 stycznia 2017 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydaną przez Burmistrza Miasta i Gminy [...], zaś w roku 2004 doprowadzono do właściwego stanu technicznego strop i dach, a następnie wykonano stolarkę okienną i poddasza, gdzie składowane jest zboże. Oświadczył również, że prowadzone są pertraktacje w sprawie dokupienia 3-4 m pasa gruntu z sąsiedniej działki, do jedności gospodarczej z już zagospodarowaną działką nr 2854, co rozwiąże problem pasa 1 m odległości od spornego budynku do działki sąsiadującej. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...], WINB wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji, natomiast w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w kwestionowanej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 28 stycznia 2019 r. Skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodów z załączonych do pisma: dokumentacji budynku mieszkalno-gospodarczego na działce nr 2854/1 w m. [...] oraz postanowienia WINB z dnia [...] listopada 2017 r. w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, a także o przesłuchanie wymienionych świadków oraz o odroczenie rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje : Skarga jako niezasadna, została przez Sąd oddalona w całości. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. Decyzję WINB należało ocenić jako w pełni legalną. Przede wszystkim, warto pokreślić to, że Organ wyjaśnił w sposób należyty istotne w niniejszej sprawie okoliczności faktyczne. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wypełnia dyrektywy procesu administracyjnego, jakie wyznacza art. 7, 77 i 80 K.p.a. Prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy mógł posłużyć organom do dokonania konkretyzacji przepisów prawa materialnego, które zawiera u.P.b. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swej decyzji przekonująco wykazał podstawy zastosowania w sprawie art. 48 ust. 1 u.P.b. Powołany przepis materialnoprawny stanowi : Organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę (...). Po pierwsze, przedmiotowa inwestycja powstała w czasie obowiązywania regulacji u.P.b., co potwierdzają świadkowie oraz sam inwestor. Po drugie, została zrealizowana bez wymaganego przez prawo pozwolenia na budowę, co z kolei jest kluczowe dla podstaw zastosowania względem skarżącego art. 48 ust. 1 u.P.b. nakazującego rozbiórkę przedmiotowego obiektu. Po trzecie, nie było możliwe wdrożenie postępowania legalizacyjnego, ze względu na naruszenie przez inwestora przepisów technicznych określających minimalne odległości budynków od granicy z działką sąsiednią. Należy oddać rację Organom, że odległość 1 m nielegalnego obiektu w stosunku do granicy działki sąsiedniej narusza § 12 ust. 2 rozporządzenia, który aktualnie brzmi : Sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość. Dlatego też nakaz rozbiórki obiektu budowlanego należącego do skarżącego jako w zgodny z prawem powinien pozostać w obrocie prawnym. Obowiązujące przepisy nie pozwalają na funkcjonowanie obiektów budowlanych powstałych w sposób naruszający prawo, zaś należycie udokumentowane działania inwestora w sposób oczywisty obrażają aktualny porządek prawny, godząc w dobro wspólne, jakim jest Rzeczypospolita Polska– art. 1 Konstytucji RP. Odnosząc się do zarzutów skargi należało jednoznacznie stwierdzić, że są one bezpodstawne. Otóż podnoszona przez skarżącego kwestia użytej przez Organ odwoławczy nazwy miejscowości [...], winna być rozpatrywana wyłącznie jako omyłka pisarska nie mająca wpływu na sposób zakończenia procesu administracyjnego w postaci nakazu rozbiórki. Omyłką tą nie jest dotknięta pozostała część decyzji w tym, co najistotniejsze, jej osnowa. Idąc dalej, stwierdzić też należało, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest pozwoleniem na budowę, dlatego powoływanie się przez skarżącego na tego rodzaju akt administracyjny było zupełnie nieuprawnione. Decyzja, na którą to powoływał się skarżący w toku postępowania wygasła, co wynikało z przepisów ustawy z 7 lipca 1994 r., o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. nr 15, poz. 139 ze zm.), które zobowiązywały właściwy organ do ustalenia terminu ważności tej decyzji. Natomiast decyzja o warunkach zabudowy z [...] stycznia 2017 r., której strona nie przedstawiła zarówno Organom i Sądowi nie pozwalała na rozpoczęcie legalizacji wykonanych robót bowiem, lokalizacja inwestycji w przybliżeniu do granicy pozostaje w ewidentnej sprzeczności z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Żadna z tych regulacji nie pozwala na przybliżenie się do granicy działki sąsiedniej na odległość 1 m. Natomiast zamiar inwestora nabycia dodatkowego terenu, także nie miał znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem Organy administracji kierują się wyłącznie bieżącym stanem faktycznym oraz prawnym, nie zaś zamiarami inwestora projektowanymi względem nabycia działek sąsiednich. Dodać też do tego należy, że PINB uzupełnił zgodnie z zaleceniami WINB postępowanie dowodowe ustalając następców prawnych zmarłej strony. Sąd oddalił wniosek o odroczenie rozprawy na podstawie art. 99 i 109 P.p.s.a. Wniosek o odroczenie rozprawy Skarżący uzasadnił złożeniem żądania o przyznanie prawa pomocy. WSA odnosząc się do tego żądania, stwierdza, że kwestia pozbawienia możliwości obrony swych praw, wymaga każdorazowo rozważenia okoliczności faktycznych danej sprawy i jej procesowego tła. Pozbawienie strony możliwości obrony należy oceniać przez pryzmat konkretnych okoliczności i nie należy go wiązać wyłącznie z sytuacją całkowitego wyłączenia strony od udziału w sprawie. W związku z tym nie można było pominąć, iż w toku postępowania przed WSA skarżący składał wnioski o przyznanie prawa pomocy w zakresie ustanowienia fachowego pełnomocnika i wnioski te referendarz, a następnie Sąd, skutecznie oddalał. Dlatego też kolejny wniosek o prawo pomocy nie może prowadzić do przedłużenia postępowania, które toczy się w WSA już od około dwóch lat, na co niewątpliwie wpływa postawa procesowa strony skarżącej. Ponadto z treści wniosku o przyznanie prawa pomocy wynika jasno, że skarżący jest w stanie ponieść koszty wynagrodzenia fachowego pełnomocnika. Skoro tak, to mógł to uczynić niezwłocznie po otrzymaniu zawiadomienia Sądu o terminie rozprawie, co też umożliwiałoby pełnomocnikowi na ewentualne włączenie się w obronę interesu prawnego skarżącego. Ten interes nie został jednak przez Organy naruszony, bowiem decyzja rozbiórkowa jest w pełni zgodna z obowiązującym stanem prawnym. Natomiast wniosek skarżącego o przeprowadzenie dowodów z dokumentów, został przez Sąd oddalony na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a., bowiem nie było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności. Przeprowadzanie przez Sąd Administracyjny dowodów z dokumentów jest dopuszczalne wyłącznie w wyjątkowych sytuacjach tj. wówczas gdy istnieją poważne wątpliwości względem ustalonego przez organy stanu faktycznego sprawy. Natomiast wniosek o przesłuchanie świadków nie jest w ogóle dopuszczalny w świetle przepisów P.p.s.a. Sąd wyjaśnia w tym miejscu, że przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie stanowi środka do zwalczenia ustaleń faktycznych, z którymi strona skarżąca się nie zgadza. W postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie dokonuje się ponownego ustalenia stanu faktycznego sprawy administracyjnej, w tym nie przesłuchuje się świadków ani nie powołuje biegłych (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 15 listopada 2018 r., sygn. I SA/Gl 526/18, LEX). Z tych przyczyn skargę należało oddalić w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a.