II SA/Rz 1262/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Elżbieta Mazur-Selwa /spr./ AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi A. S.A. w [....] na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 2 września 2025 r. nr OA.7722.9.1.2025 w przedmiocie wstrzymania budowy stacji bazowej telefonii komórkowej I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 26 maja 2025 r. nr PINB.5140.6.2025; II. zasądza od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie na rzecz strony skarżącej A. S.A. w [...] kwotę 597 zł /słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi A. S.A. z siedzibą w [...] (dalej: "skarżąca" lub "spółka") jest postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (dalej: "PWINB" lub "organ odwoławczy") z dnia 2 września 2025 r. nr OA.7722.9.1.2025, wydane w sprawie wstrzymania budowy stacji bazowej telefonii komórkowej. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB" lub "organ I instancji"), w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 31 marca 2025 r. przez pracowników inspektoratu, ustalił, że na działce o nr ewid. [...] w Z. zlokalizowana jest wieża wodna, będąca w zarządzie P. [...] Sp. z o.o. w G. Wieża wodna jest konstrukcji stalowej ze zbiornikiem na wodę, posiada dwa pomosty obsługowe na poziomie 28,60 m n.p.t. oraz 39,75 m n.p.t. Na wieży zamontowane są urządzenia A. Na niższym pomoście zamontowana jest jedna antena sektorowa oraz dwie anteny radioliniowe. Na wyższym pomoście zamontowane są dwie anteny sektorowe. Na terenie obiektu znajdują się również: rama szaf teletechnicznych A. z siłownią i [....], szafa sprzętowa [...]. S.A., fundamenty pod kontener [...]. S.A. i złącza kablowe. Wysokość anten sektorowych wynosi około 1,95 m, średnica anten radioliniowych wynosi około 65 cm. Anteny zamontowane są na konstrukcji wsporczej o wysokości mniejszej niż 3,0 m. Przy antenach sektorowych zamontowane są dodatkowe ramki o wysokości około 1,4 m. Wedle oświadczeń przedstawicieli stron postępowania, wieża wodna stanowi własność Gminy [...], powstała około 1991 r. i ma wysokość około 40 m. Z kolei instalacja radiokomunikacyjna została zamontowana około 2017 r. na podstawie umowy najmu z P. [...] w G. Po tym czasie stacja była modernizowana, każda modernizacja była uzgadniana z P. [...]. Modernizacje polegały na wymianie anten na nowsze typy. Po każdej modernizacji zostały przeprowadzone badania laboratoryjne. Na początku bieżącego roku na istniejących konstrukcjach wsporczych anten sektorowych zamontowano dodatkowe ramki pod projektowane anteny pasma 36 MHz. PINB wskazał dalej, że dysponuje pismem Starosty [...] z dnia 16 października 2017 r., w którym zawarto informację, że w związku ze zgłoszeniem inwestora A. S.A. dotyczącym "montażu stacji bazowej telefonii cyfrowej [...] na wieży wodnej w Z." na działce o nr ewid. [...], instalowanie urządzeń o wysokości do 3 m na obiektach budowlanych, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Organ I instancji wyjaśnił następnie, że w wyniku zmiany stanu prawnego, zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2025 r. poz. 418 z późn. zm.; dalej: "u.P.b."), nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, o wysokości nieprzekraczającej 3 m. Organ zaznaczył, że zarówno w poprzednim, jak i w obecnym stanie prawnym, zwolnieniu z uzyskania pozwolenia na budowę korzystać może jedynie "instalacja urządzeń", przez co należy rozumieć nieskomplikowane technicznie zamierzenia budowlane, które są związane z użytkowaniem obiektu budowlanego, na którym mają być lokalizowane. W ocenie organu, przedmiotowa stacja bazowa telefonii komórkowej nie służy użytkowaniu obiektu, na którym ma być posadowiona, zatem nie jest "urządzeniem". Analizowana inwestycja obejmująca nie tylko urządzenia techniczne, ale również konstrukcję wsporczą i całe oprzyrządowanie pozwalające na funkcjonowanie stacji bazowej telefonii komórkowej, w wyniku której powstała samodzielna, niepowiązania funkcjonalnie z wieżą całość techniczno-użytkowa, kwalifikowana jest jako "budowla" z art. 3 pkt 3 u.P.b., a nie jako "urządzenia". Stanowi odrębny od wieży wodnej obiekt budowlany według definicji art. 3 pkt 1 u.P.b., a zatem jej realizacja wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, o jakim mowa w art. 28 ust. 1 u.P.b. W związku z powyższymi ustaleniami, PINB postanowieniem z dnia 26 maja 2025 r. nr PINB.5140.6.2025, działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1, ust. 3, art. 48 ust. 5 u.P.b. i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm.; dalej: "k.p.a."), wstrzymał budowę opisanej stacji bazowej telefonii komórkowej, informując jednocześnie spółkę o możliwości złożenia wniosku o jej legalizację oraz o zasadach obliczenia i wysokości opłaty legalizacyjnej. Spółka nie zgodziła się z powyższym rozstrzygnięciem, zarzucając organowi w zażaleniu, niezastosowanie art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a u.P.b. Zdaniem skarżącej dokonanie wykładni literalnej, celowościowej, systemowej i historycznej powyższego przepisu (przed 25 października 2019 r. - art. 29 ust. 2 pkt 15) prowadzi do wniosku, że przedmiotowe prace podlegają wyłączeniu z obowiązku, o którym mowa w art. 28 ust. 1 u.P.b., czyli nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia prac budowlanych. Nie ma bowiem znaczenia dla sprawy czy przedmiotowe anteny, konstrukcje i osprzęt stanowią całość użytkowo-techniczną, gdyż w całości mieszczą się w dyspozycji przedmiotowej normy prawnej, a kwestia badania całości użytkowo-technicznej przedsięwzięcia została literalnie wyeliminowana przez ustawodawcę. Skarżąca zaznaczyła, że instalacja nie wykracza poza pojęcie instalacji radiokomunikacyjnych i konstrukcji wsporczych, jak też jest niższa niż 3 m. W wyniku rozpoznania powyższego zażalenia, PWINB opisanym na wstępie postanowieniem z dnia 2 września 2025 r., utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy, podzielając ustalenia i stanowisko organu I instancji. PWINB wskazał, że zakwalifikowanie określonych robót jako instalowanie antenowych konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych w rozumieniu art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a u.P.b. może nastąpić tylko wtedy, gdy ich umiejscowienie na obiektach budowlanych nie stanowi budowy tych obiektów. Przepis art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a, jak i poprzednio obowiązujący art. 29 ust. 2 pkt. 15 u.P.b., dotyczy wyraźnie "instalowania", a nie budowy budowli, jaką jest stacja bazowa telefonii komórkowej. W ocenie PWINB, organ I instancji prawidłowo wskazał, że przedmiotowa stacja bazowa nie jest urządzeniem technicznie związanym z obiektem budowlanym (wieżą wodną), zapewniającym możliwość użytkowania tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Stanowi ona całość techniczno-użytkową usytuowaną na wieży wodnej, nie pozostającą z tą wieżą w funkcjonalnym związku. Zamontowane elementy stanowią jedną całość funkcjonalną o zupełnie innym przeznaczeniu niż obsługa wieży wodnej. Wybudowana stacja bazowa telefonii komórkowej A. stanowi odrębny od wieży wodnej obiekt budowlany według definicji art. 3 pkt 1 u.P.b. Zdaniem organu odwoławczego, art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a u.P.b., jak i poprzednio obowiązujący art. 29 ust. 2 pkt 15, mogą mieć jedynie zastosowanie w przypadku instalowania pojedynczych urządzeń, konstrukcji wsporczych, anten i instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych, nie mogą natomiast stanowić podstawy prawnej do budowy takiego zamierzenia budowlanego, jakim jest stacja bazowa telefonii komórkowej. Ponadto ww. przepis może mieć zastosowanie wyłącznie w przypadku instalowania na obiekcie budowlanym urządzeń i instalacji, które nie emitują do środowiska fal elektromagnetycznych, mają charakter urządzeń odbiorczych jak np. anteny do odbioru programów telewizyjnych czy radiowych. W ocenie PWINB, w świetle powyższego, kwestia konieczności uzyskania pozwolenia na budowę w przedmiotowej sprawie pozostaje niesporna. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie spółka zarzuciła organowi naruszenie: - art. 6 k.p.a., w zw. z art. 7 Konstytucji RP, poprzez nie działanie w postępowaniu administracyjnym przez organ II instancji na podstawie i w granicach prawa materialnego, a w konsekwencji naruszenie art. 8 k.p.a.; - art. 7 i 77 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i niedostrzeżenie, że Inwestor dokonał skutecznego zgłoszenia prac budowlanych, a ponadto, że Starosta [...] poinformował Inwestora, że montaż instalacji radiokomunikacyjnych i konstrukcji wsporczych nie wymaga pozwolenie na budowę ani zgłoszenia prac budowlanych; - art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej, oceny dowodów i uznanie instalacji radiokomunikacyjnych i konstrukcji wsporczych za obiekt którego budowa wymaga pozwolenia organu architektoniczno-budowlanego, pomimo iż przepisy prawa materialnego zwalniają instalacje radiokomunikacyjne i konstrukcje wsporcze o wysokości do 3 m, instalowane na istniejących obiektach budowlanych, z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i zgłoszenia prac budowlanych, bez względu na to czy stanowią całość użytkowo-techniczną; - art. 30 ust. 1b u.P.b., poprzez niedostrzeżenie, że Inwestor dokonał skutecznego zgłoszenia prac budowlanych; - art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a (dawniej art. 29 ust. 2 pkt 15) u.P.b., poprzez niezastosowanie, pomimo, iż przedmiotowy obiekt w całości mieści się w jego dyspozycji, a zatem nie wymaga ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia; - art. 48 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 u.P.b., poprzez niewłaściwe zastosowanie i wstrzymanie prac budowlanych oraz nałożenie obowiązku przedstawienia dokumentów legalizacyjnych. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienie PINB i umorzenie postępowania, wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia, przeprowadzenie dowodów uzupełniających ze wskazanych dokumentów, a także o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi spółka zaznaczyła w szczególności, że jeszcze w 2015 r. starała się o pozwolenie na budowę dla przedmiotowego przedsięwzięcia, a następnie zgłaszała zamiar jego wykonania do organu architektoniczno-budowlanego i ostatecznie została poinformowana przez Starostę [...] pismem z dnia 16 października 2017 r., że przedmiotowe przedsięwzięcie zwolnione jest z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę i zgłoszenia prac na podstawie art 29 ust 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 (obecnie art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a u.P.b.). W tym stanie rzeczy spółka zrealizowała zgłoszone zamierzenie. W dalszej części uzasadnienia skargi, skarżąca ponowiła i rozwinęła argumentację zaprezentowaną już wcześniej w zażaleniu. W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 2 września 2025 r. utrzymujące w mocy postanowienie PINB z dnia 26 maja 2025 r. wydane w sprawie wstrzymania budowy stacji bazowej telefonii komórkowej. Materialnoprawną podstawą ww postanowienia był art. 48 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i ust. 5 P.b. Organy obu instancji przyjęły, że zakwalifikowanie określonych robót jako instalowanie antenowych konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych w rozumieniu art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a P.b. może nastąpić tylko wtedy, gdy ich umiejscowienie na obiektach budowlanych nie stanowi budowy tych obiektów. Przepis art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a, jak i poprzednio obowiązujący art. 29 ust. 2 pkt. 15 P.b., dotyczy wyraźnie "instalowania", a nie budowy budowli, jaką jest stacja bazowa telefonii komórkowej. Stwierdziły też, że przedmiotowa stacja bazowa nie jest urządzeniem technicznie związanym z obiektem budowlanym (wieżą wodną), zapewniającym możliwość użytkowania tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Wybudowana stacja bazowa telefonii komórkowej A. stanowi odrębny od wieży wodnej obiekt budowlany według definicji art. 3 pkt 1 P.b. Zdaniem organu odwoławczego, art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a P.b., jak i poprzednio obowiązujący art. 29 ust. 2 pkt 15, mogą mieć jedynie zastosowanie w przypadku instalowania pojedynczych urządzeń, konstrukcji wsporczych, anten i instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych, nie mogą natomiast stanowić podstawy prawnej do budowy takiego zamierzenia budowlanego, jakim jest stacja bazowa telefonii komórkowej. Ponadto ww. przepis może mieć zastosowanie wyłącznie w przypadku instalowania na obiekcie budowlanym urządzeń i instalacji, które nie emitują do środowiska fal elektromagnetycznych, mają charakter urządzeń odbiorczych jak np. anteny do odbioru programów telewizyjnych czy radiowych. W ocenie PWINB, w świetle powyższego, kwestia konieczności uzyskania pozwolenia na budowę w przedmiotowej sprawie pozostaje niesporna. Oceniając przytoczoną argumentację, Sąd stwierdza, że uszło uwadze organów, że na przedmiotową inwestycję skarżący dokonał zgłoszenia w 2017 r. W aktach sprawy nie ma go, ale zalega w nich pismo Starosty [...] z dnia 16 października 2017 r., w którym zawarto informację, że w związku ze zgłoszeniem inwestora A. S.A. dotyczącym "montażu stacji bazowej telefonii cyfrowej [...] na wieży wodnej w Z." na działce o nr ewid. [...], instalowanie urządzeń o wysokości do 3 m na obiektach budowlanych, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Wskazuje ono także, że organ ten nie zgłosił doń sprzeciwu. W stanie faktycznym sprawy niesporny jest fakt, że dawna działka ewidencyjna nr [...] po scaleniu uzyskała oznaczenie jako dz. ew. nr [...] w Z. (por. pismo P. [...] z dnia 22 kwietnia 2025 r. do PINB). Sąd podziela ocenę organów - sformułowaną i aktualną na datę wydania kontrolowanych postanowień – o konieczności uzyskania pozwolenia na zrealizowanie przedmiotowego zamierzenia budowlanego, jednakże prowadzenie postępowania w trybie art. 48 P.b. w stanie faktycznym sprawy byłoby niemożliwe. Jak wyjaśnił to NSA w wyroku z dnia 19 marca 2025 r., II OSK 1942/22 "robót budowlanych wykonywanych na podstawie zgłoszenia, wobec których organ nie wniósł sprzeciwu a powinien, nie można traktować jako samowoli budowlanej. Samowolą budowlaną byłoby bowiem zrealizowanie obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia. Skoro zgłoszenie zostało dokonane, a organ administracji architektoniczno-budowlanej (starosta lub prezydent miasta na prawach powiatu) nie wniósł od niego sprzeciwu choć powinien to uczynić, to organ nadzoru budowlanego (np. powiatowy inspektor nadzoru budowlanego) powinien wszcząć postępowanie naprawcze na podstawie art. 51 i następnych Prawa budowlanego. Realizacja obiektu budowlanego na podstawie zgłoszenia (art. 29 i 30 P.b.) oznacza, że inwestorowi nie można postawić zarzutu samowoli budowlanej, choć jednocześnie nie oznacza to, że organy administracji nie mogą prowadzić w stosunku do zrealizowanego na podstawie zgłoszenia obiektu budowlanego postępowania naprawczego, jeśli obiekt taki narusza przepisy techniczno-budowlane lub zrealizowany został niezgodnie z zasadami wiedzy technicznej czy w sposób istotnie odbiegający od ustaleń wskazanych w przepisach (niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego) art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 P.b." Organy powinny więc przeprowadzić postępowanie celem dokładnego ustalenia daty i treści zgłoszenia z 2017 r. Dokumenty w postaci zgłoszenia należy dołączyć do akt sprawy, z potwierdzeniem o niezłożeniu sprzeciwu. W przypadku potwierdzenia prawidłowości zgłoszenia i niezgłoszenia sprzeciwu, rzeczą organów będzie przeprowadzenie postępowania naprawczego co do przedmiotowej inwestycji. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy będą miały na względzie treść niniejszego uzasadnienia.