II SA/Rz 1263/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Partyka po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2011 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2010 r., nr [...] w przedmiocie przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] w części dotyczącej ustalenia i zasad odpłatności za specjalistyczne usługi, II. orzeka, że zaskarżona decyzja w zakresie objętym pkt I wyroku nie podlega wykonaniu. II SA/Rz 1263/10 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem skargi A. S. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] (dalej jako SKO) z dnia [...] października 2010 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] przyznającą A. S. pomoc w formie specjalistycznych usług dla syna I. wykonywanych w miejscu zamieszkania przez terapeutę MOPS w wymiarze 3 godzin w każdy roboczy dzień miesiąca w okresie od 1 lipca 2010 r. do 31 grudnia 2010 r. w zakresie uczenia i rozwijania umiejętności niezbędnych do samodzielnego życia, usprawniania zaburzonych funkcji organizmu zgodnie z zaleceniami lekarskimi oraz ustalającej odpłatność za 1 godzinę usług w wysokości 15 zł - co stanowi 100 % kosztu 1 godziny usług specjalistycznych (pełny koszt 1 godziny wynosi 15 zł) w okresie od 1 lipca 2010 r. do 31 grudnia 2010 r. W podstawie prawnej decyzji organ odwoławczy powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., określanej dalej w skrócie jako k.p.a.), art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 8 ust. 11 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm., zwana dalej jako u.p.s.) oraz § 2 ust. 1a i b, § 4 Rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (Dz. U. 2005 r. Nr 189 poz. 1598 ze zm., określane dalej jako Rozporządzenie). Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco; A. S. w dniu 18 czerwca 2010 r. zwróciła się z wnioskiem o przyznanie pomocy w formie usług specjalistycznych dla niepełnosprawnego syna I. S. od dnia 1 lipca 2010 r. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] przyznał A. S. pomoc w formie specjalistycznych usług dla syna I. wykonywanych w miejscu zamieszkania przez terapeutę MOPS w wymiarze 3 godzin w każdy roboczy dzień miesiąca w okresie od 1 lipca 2010 r. do 31 grudnia 2010 r. w zakresie uczenia i rozwijania umiejętności niezbędnych do samodzielnego życia, usprawniania zaburzonych funkcji organizmu zgodnie z zaleceniami lekarskimi oraz ustalił odpłatność za 1 godzinę usług w wysokości 15 zł, co stanowi 100 % kosztu 1 godziny usług specjalistycznych (pełny koszt 1 godziny wynosi 15 zł) w okresie od 1 lipca 2010 r. do 31 grudnia 2010 r. W uzasadnieniu Prezydent na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego i załączonej dokumentacji stwierdził, że I. S. ze względu na stan zdrowia spełnia przesłanki do uzyskania pomocy w formie usług opiekuńczych określone w przepisach u.p.s. Podniósł, że cena 1 godziny specjalistycznych usług dla osób z zaburzeniami psychicznymi wynosi 15 zł i została ustalona zarządzeniem Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej [...] z dnia [...] października 2005 r., nr [...]. Organ określił, że dochód na osobę w rodzinie wnioskodawczyni wynosi 6013,41 zł. Odwołanie od tej decyzji wniosła A. S. wskazując, że określony przez organ dochód w jej rodzinie wynika z faktu sprzedaży w dniu 30 marca 2010 r. mieszkania. Podniosła, że nie zgłaszała tego zdarzenia, gdyż pieniądze za sprzedane mieszkanie zostały spożytkowane na nowe mieszkanie i nie wiązała tych środków pieniężnych z przychodem i polepszeniem sytuacji finansowej swojej rodziny. Podniosła, że w/w sprzedaż nie poprawiła sytuacji finansowej rodziny, lecz rodzina zyskała dodatkowy pokój z przeznaczeniem dla syna, w którym odbywa on codzienną terapię, ma miejsce na stolik, krzesełko do pracy, łóżko i zabawki. Składająca odwołanie podała, że kwota 15 złotych za godzinę specjalistycznych usług przekracza możliwości finansowe jej rodziny. SKO decyzją z dnia [...] października 2010 r., opisaną na wstępie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium oceniło, że organ I instancji prawidłowo ustalił wnioskodawczyni odpłatność za 1 godzinę usług specjalistycznych świadczonych na rzecz jej syna I., na podstawie art. 8 ust. 11 u.p.s. Wskazało, że w dniu 31 marca 2010 r. A. S. dokonała sprzedaży lokalu mieszkalnego za cenę 172 000 zł, co stanowiło podstawę do doliczenia do dochodu rodziny – dochodu uzyskanego ze sprzedaży tego lokalu. Naprowadziło, że w/w przepis dla organu orzekającego w sprawie świadczeń o pomocy społecznej rodzi bezwzględny obowiązek, uwzględniania przy obliczaniu dochodu rodziny, dochodu jednorazowego przekraczającego pięciokrotnie kwoty kryterium dochodowego rodziny w przypadku osoby w rodzinie, uzyskanego w ciągu 12 miesięcy poprzedzających złożenie wniosku lub w okresie pobierania świadczenia z pomocy społecznej. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że przepis art. 8 ust. 11 u.p.s. nie przewiduje wyjątku od tej zasady. Zatem okoliczność zakupu przez rodzinę wnioskodawczyni innego lokalu mieszkalnego za cenę wyższą od mieszkania sprzedanego nie mogła skutkować wyłączeniem zastosowania tego przepisu. Kolegium oceniło, że dochód na osobę w rodzinie wnioskodawczyni został wyliczony w prawidłowej wysokości, zaś organ I instancji zasadnie uznał, że w niniejszej sprawie zgodnie ze wskaźnikami określonymi w tabeli do § 4 ust. 3 Rozporządzenia opłata winna wynieść 100 % kosztu usługi tj. 15 złotych za godzinę. Na tę decyzję A. S. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wnosząc o uchylenie w całości jej jak też decyzji ją poprzedzającej, zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skarżąca podobnie, jak w odwołaniu przedstawiła argumentację zmierzającą do wykazania, że pieniądze ze sprzedaży mieszkania nie przyniosły jej rodzinie korzyści finansowej, gdyż za te środki kupiła nowe mieszkanie. W jej ocenie ten stan rzeczy winien być traktowany jako pewnego rodzaju zamiana nieruchomości za odpowiednią dopłatą. Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organów o zaliczeniu kwoty ze sprzedaży nieruchomości do dochodu rodziny, gdyż sprzedaż mieszkania i pozyskana w ten sposób kwota pieniężna nie wprowadziła finansowych zmian w budżecie rodziny skarżącej, a pozwoliła jedynie na zamianę za dopłatą mieszkania. Zwróciła uwagę, że jej syn jest dzieckiem niepełnosprawnym, a jej sytuacja rodzinna wpisuje się w przesłanki udzielenia pomocy społecznej, gdyż dochód jej rodziny nie pozwala na samodzielne i w pełnej wysokości opłacenie rehabilitacji, opieki medycznej i innej – niezbędnej dla utrzymania i pomocy niepełnosprawnemu dziecku. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z przyczyn, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Ponieważ A. S. w skardze wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, dlatego też Sąd stosownie do treści art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., określanej dalej jako P.p.s.a.) wezwał SKO do ustosunkowania się do tego wniosku i oświadczenia czy żąda wyznaczenia rozprawy. Kolegium w terminie 14 dni od zawiadomienia o tym wniosku nie odpowiedziało. W związku z tym Sąd działając w oparciu o przepisy art. 119 pkt 2 i art. 120 P.p.s.a. rozpoznał niniejszą sprawę w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po zbadaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zarzuty są zasadne. Poza sporem pozostają w zasadzie wszystkie okoliczności faktyczne sprawy a w szczególności, że A. S. z mężem mają niepełnosprawnego syna I. ur. [...] 2005 r., który wymaga specjalistycznej terapii. Wspólnie gospodarująca rodzina zamieszkuje w jednym lokalu mieszkalnym z dziadkiem skarżącej, z którym jednak prowadzą odrębne gospodarstwa domowe. Bezsporna była także wysokość i źródła dochodów osiąganych przez małżonków i realizowany przez męża skarżącej obowiązek alimentacyjny względem jego córki G. S. w formie rat alimentacyjnych płatnych na podstawie ugody sądowej w kwotach po 300 zł miesięcznie. Niesporne było również, że skarżąca w dniu 31 marca 2010 r. sprzedała lokal mieszkalny nr [...] w budynku nr [...] przy ul. W. [...] o pow. 39,52 m2 za kwotę 172 000 zł. Z załączonej do odwołania kopii aktu notarialnego z dnia 13 kwietnia 2010 r. wynika, że skarżąca nabyła wraz z mężem trzypokojowy lokal mieszkalny nr [...] w tym samym budynku o pow. 50,52 m2. Prawidłowo organy ustaliły, że ze względu na stan zdrowia dziecko A. S. – I. spełnia przesłanki określone w przepisach ustawy o pomocy społecznej do uzyskania pomocy w formie wnioskowanych usług opiekuńczych (art. 50 ust. 2, 4 i 5 u.p.s. oraz § 2 nr 1 pkt a i b oraz ust. 3 pkt b Rozporządzenia). W ocenie Sądu prawidłowo organy przyjęły też, że kwota uzyskana ze sprzedaży w/w lokalu mieszkalnego, w świetle art. 8 ust. 3 i 4 i art. 8 ust. 11 u.p.s. powinna być zaliczona do dochodu rodziny i rozliczona w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy od jej uzyskania, co obejmuje także okres, w którym zostały przyznane usługi opiekuńcze. Stosownie do § 4 ust 1 Rozporządzenia wydanego w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 50 ust. 7 u.p.s. organ powinien ustalić odpłatność w wysokości uzależnionej od dochodu na osobę w rodzinie. Według § 4 ust. 2 Rozporządzenia minimalny poziom dochodu, od którego jest uzależniona wysokość odpłatności, odpowiada aktualnie obowiązującemu kryterium dochodowemu osoby samotnie gospodarującej przewidzianemu w art. 8 ust 1 pkt 1 u.p.s., które według prawidłowych wskazań SKO wynosi 477 zł. Prawidłowe jest też stanowisko SKO, że art. 8 ust 11 u.p.s. nie przewiduje, aby dochód ze sprzedaży lokalu mieszkalnego nie podpadał pod ten przepis. Ustawa w żadnym innym uregulowaniu nie wyłącza tego rodzaju świadczenia spod pojęcia dochodu używanego w w/w ustawie. Jednakże w postępowaniu w sprawie świadczeń z pomocy społecznej organy nie powinny tracić z pola widzenia celu konkretnych uregulowań i podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym także wynikających z przepisów art. 9 i art. 8 k.p.a. Zgodnie z art. 100 ust. 1 u.p.s. w postępowaniu w sprawie świadczeń z pomocy społecznej należy kierować się przede wszystkim doborem osób korzystających z pomocy społecznej. Z przepisu art. 2 ust. 1 u.p.s. wynika, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 u.p.s.) Ustawodawca w art. 104 ust. 4 u.p.s. przewidział, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielonej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty. Zgodnie z § 6 Rozporządzenia z 22 września 2005 r. w szczególnie uzasadnionych przypadkach osoba zainteresowana może być, na jej wniosek lub na wniosek pracownika socjalnego, częściowo lub całkowicie zwolniona z ponoszenia odpłatności na czas określony, zwłaszcza ze względu na: 1) konieczność korzystania co najmniej z dwóch rodzajów specjalistycznych usług; 2) konieczność ponoszenia opłat za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej lub ośrodku wsparcia i za pobyt członka rodziny w placówce opiekuńczo-wychowawczej, leczniczo-rehabilitacyjnej, opiekuńczo-leczniczej lub pielęgnacyjno-opiekuńczej; 3) konieczność korzystania przez więcej niż jedną osobę w rodzinie z pomocy w formie specjalistycznych usług lub usług opiekuńczych, w tym co najmniej jedną przewlekle chorą: 4) zdarzenie losowe. W ocenie Sądu z uwagi na sformułowanie art. 104 ust. 4 u.p.s. przepis ten nie znajduje co prawda bezpośredniego zastosowania do zwolnienia z odpłatności (organ może bowiem odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty) jednakże § 6 Rozporządzenia stanowi w tym przypadku lex specialis wydane w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 50 ust. 7 u.p.s. Analiza przepisów Rozporządzenia w ocenie Sądu daje podstawę do sformułowana na tym tle konstatacji, wedle której nie ma przeszkód aby zwolnienie od opłaty, zastosować w tym samym postępowaniu, które toczy się na skutek wniosku o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej. W § 6 Rozporządzenia nie ma bowiem mowy o wcześniejszym wydaniu decyzji, w której ustalono odpłatność (zresztą decyzji organu I instancji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności). Przepis powyższy daje możliwość zwolnienia z ponoszenia odpłatności, ale na wniosek osób w nim wymienionych. Zgodnie z treścią § 6 Rozporządzenia osobą uprawnioną do złożenia takiego wniosku jest m.in. osoba zainteresowana – a więc w tym wypadku także skarżąca. Z uwagi na to szczególne unormowanie Sąd nie dostrzega potrzeby mnożenia odrębnych postępowań co do kwestii, która może i powinna być rozstrzygnięta w jednej decyzji, obejmującej przecież także kwestię odpłatności, oczywiście jeśli stosowny wniosek zostanie złożony w tym przedmiocie. Samo sformułowanie przepisu § 6 Rozporządzenia, a w szczególności użyty w tym przepisie zwrot "zwłaszcza ze względu na", wskazuje na to, że wyliczenie to ma jedynie charakter przykładowy a nie wyłączny, co jest zgodne z unormowaniem § 153 ust. 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100 poz. 908). Zdaniem Sądu nie jest wykluczone co do zasady, biorąc pod uwagę wyżej cytowane ogólne zasady dotyczące pomocy społecznej i postępowania w sprawie świadczeń z pomocy społecznej, zwolnienie z odpłatności za usługi specjalistyczne przyznane dla syna skarżącej I. właśnie z uwagi na przeznaczenie w całości środków pieniężnych uzyskanych ze sprzedaży lokalu mieszkalnego na zakup nieco większego lokalu tego samego rodzaju, w którym niepełnosprawne dziecko będzie miało lepsze warunki życiowe (w tym do wykonywania ćwiczeń usprawniających), niż w poprzednim przez to, że będzie miało zapewniony osobny pokój. Systemowa wykładnia w/w przepisu pozwala bowiem na objęcie jego zakresem szczególnych sytuacji, których ustawodawca nie egzemplifikował. Zgodnie z art. 9 k.p.a organy administracji publicznej są zobowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Przepis art. 8 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. W świetle powyższego organy zobligowane były pouczyć skarżącą o możliwości złożenia wniosku o zwolnienie z ponoszenia odpłatności w oparciu o przepis § 6 Rozporządzenia. Zaniechanie w tym zakresie skutkować musiało stwierdzeniem przez Sąd naruszenia wskazanych przepisów postępowania, które niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego Sąd uchylił zaskarżoną decyzję w części stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W dalszym postępowaniu organy pouczą stronę o możliwości złożenia wniosku, o którym mowa w § 6 Rozporządzenia a jeśli taki wniosek zostanie złożony rozpoznają go po wyjaśnieniu wszystkich niezbędnych w tej materii okoliczności kierując się celami i zasadami obowiązującymi w sprawach z zakresu pomocy społecznej. W pkt II wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 152 P.p.s.a.