II SA/Rz 1266/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Magdalena Józefczyk Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi H. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...]. Przedmiotem kontroli jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego ( dalej: "Kolegium", "organ II instancji", "organ odwoławczy") z dnia [...] września 2018 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Gminy i Miasta (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] odmawiającą H. B. (dalej: "skarżącej") przyznania zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności i leków. Z uzasadnienia decyzji i akt sprawy wynika, że organ I instancji odmawiając przyznania skarżącej zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności i leków jako jedną z przyczyn wskazał brak udziału w zajęciach Klubu Integracji Społecznej i możliwości poprawy swojej sytuacji osobistej i socjalnej. W odwołaniu, skarżąca twierdzi, że decyzja jest krzywdząca i niezrozumiała. Posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, leczy się na kilka schorzeń i nie jest w stanie kupować lekarstw z otrzymywanego zasiłku w kwocie 218 zł miesięcznie. Zamieszkuje wspólnie z B.S. posiadającym orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu znacznym. Odmówiła udziału w zajęciach Klubu Integracji Społecznej przy Ośrodka Pomocy Społecznej z uwagi na fakt, iż 100 zł nie zwróci jej zdrowia, a zajęcia nie zastąpią wizyt lekarskich i badań, a w październiku rozpoczyna długo oczekiwaną rehabilitację. Organ odwoławczy nie podzielił powyższych zarzutów i zaskarżoną do Sądu decyzją utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. W całości podzielił ustalenia, jak i wnioski organu I instancji. Przytaczając przepisy wskazał, że zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1508 z późn. zm.; dalej: "u.p.s.") prawo do świadczeń z pomocy społecznej przysługuje jeśli dochód na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 514 zł. miesięcznie, która to kwota została zaktualizowana Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowania kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej ( Dz. U. z 2015 r., poz. 1058 ). W dalszej kolejności przytoczył treść art. 106 ust. 4 u.p.s., na podstawie którego decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Organ II instancji stwierdził, że z akt sprawy wynika, że aktualizacja wywiadu środowiskowego została przeprowadzona w dniu 23 lipca 2018 roku przez pracownika socjalnego Ośrodka Pomocy Społecznej . Z ustaleń wynikało, że skarżąca i B.S. zamieszkują wspólnie w domu jednorodzinnym, pozbawionym energii elektrycznej, wyposażonym w podstawowy sprzęt gospodarstwa domowego. Jedynym źródłem dochodu są zasiłki: zasiłek stały uzyskiwany przez H. B. - 287,75 zł oraz B. S. - 437,50 zł + zasiłek pielęgnacyjny B. S. -153 zł i zasiłki celowe. Łącznie miesięczny dochód dwuosobowego gospodarstwa domowego ustalono na kwotę 809,25 zł, tj. 404,62 zł na osobę w rodzinie. Powołując się z kolei na treść art. 2 ust 1 u.p.s. organ II instancji zaznaczył, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. W świetle treści art. 3 ust. 1 cyt. pomoc ma wspierać osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia potrzeb i umożliwić im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Przy czym, na co zwrócił uwagę organ, do powstania po stronie osoby lub rodziny uprawnienia do uzyskania świadczeń z pomocy społecznej konieczne jest uprzednie wykorzystanie własnych środków, możliwości i przysługujących uprawnień. Pomoc społeczna jest świadczona dopiero wtedy, gdy osoby lub rodziny nie są w stanie pokonać swoich trudności życiowych własnym działaniem. Na podstawie ustaleń organu I instancji, organ odwoławczy stwierdził, że skarżąca nie posiada żadnych oficjalnych dochodów, a jedynym źródłem utrzymania są otrzymywane świadczenia z pomocy społecznej. Skarżąca nie podejmuje zatrudnienia pomimo umiarkowanego stanu niepełnosprawności ze wskazaniem do pracy w zakładzie pracy chronionej. Odmówiła również udziału w Klubie Integracji Społecznej gdzie przewidziano zajęcia z psychologiem dot. przeciwdziałania uzależnieniom, który to udział jest premiowany dodatkową pomocą socjalną, kwotą 100,00 zł miesięcznie, przez okres 5 miesięcy. W skardze skarżąca zwróciła się o uchylenie decyzji organu II instancji. Zarzuciła organowi nie uwzględnienie podniesionych w odwołaniu zarzutów, brak analizy przedstawionej przez nią sytuacji zdrowotnej i finansowej. Wskazała, że pobiera zasiłek stały w kwocie 218 zł, a nie jak przyjęły organy 285 zł, który nie wystarcza na zakup lekarstw zapisanych przez lekarzy specjalistów opiewających na kwotę 240 zł. Nie zgodziła się z ustaleniem organu II instancji, że w związku z umiarkowanym stopniem niepełnosprawności jest w stanie podjąć pracę. Podniosła, że w związku z coraz częstszymi atakami epilepsji, problemami neurologicznymi, kardiologicznymi i ginekologicznymi, jej stan zdrowia stale się pogarsza. Nie jest w stanie samodzielnie wyjść na ulicę, tym również uzasadnia odmowę udziału w zajęciach Klubu Integracji Społecznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powtarzając argumentację z uzasadnienia decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2018 r., poz.1302; dalej: "P.p.s.a.") sądy administracyjne badają, czy kwestionowana decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Ponadto badają, czy organ administracji nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w wyżej zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że narusza ona prawo w stopniu uzasadniającym konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego łącznie z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. Przedmiotem kontroli Sądu jest tzw. decyzja uznaniowa – odmowa przyznania zasiłku celowego z przeznaczeniem na zwrot kosztów poniesionych na zakup leków i żywności. Na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s." stanowiącego materialną podstawę wydania zaskarżonej decyzji: w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. To właśnie użycie przez ustawodawcę zwrotu "może" świadczy o tzw. uznaniowym charakterze rozstrzygnięcia. Z woli ustawodawcy pewna sfera decyzyjności organów administracji publicznej została pozostawiona swobodzie rozstrzygania. Nie oznacza to jednak dowolności. Nie można zapominać o treści art. 7 K.p.a., zgodnie z którym: w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zatem uznaniowy charakter decyzji nie zwalnia organów od obowiązku wszechstronnego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Rodzaj rozstrzygnięcia w tych sprawach pozostaje poza kontrolą Sądu o ile przeprowadzone postępowanie czyni zadość tym wymogom. W ocenie Sądu przeprowadzone przez organ postępowanie nie odpowiada obowiązującym zasadom. Podstawowym dowodem w tych sprawach jest wywiad środowiskowy – art. 106 ust. 4 u.p.s. W sprawie dowód ten został przeprowadzony (aktualizacja wniosku) i nie odpowiada wymogom przewidzianym w rozporządzeniu Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 września 2016 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1788. Przede wszystkim wywiad środowiskowy w sprawie (aktualizację) przeprowadzono nie z H. B., ale z jej konkubentem B.S. w dniu 23 lipca 2018 r. (k. 5). Wnioski osoby przeprowadzającej wywiad H. K. opatrzone są datą 26.07.2018 r. Na podstawie akt sprawy nie można ustalić czy H. B. była prawidłowo zawiadomiona o terminie wywiadu. Oczywiście zgodnie z § 2 ust. 3 w zw. z § 8 w/w rozporządzenia z dnia 25 sierpnia 2016 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego może być on przeprowadzony z rodziną, do której B.S. (art. 6 pkt 14 u.p.s.) się zalicza. Jednakże brak dowodu zawiadomienia skarżącej o planowanej aktualizacji wywiadu w dniu 23 lipca 2018 r. czyni jego ustalenia wątpliwymi. Brak jest dowodu uzgodnienia terminu wywiadu ze stroną (§ 2 ust. 3 rozporządzenia), co mogło wpłynąć na ustalenia organu, a w efekcie na treść decyzji. Przepisy nie wyznaczają ścisłego kręgu osób, z którymi przeprowadza się wywiad środowiskowy. Ze względu na jego cel i zakres przedmiotowy osobą najważniejszą dla wywiadu jest niewątpliwie wnioskodawca. Jest to osoba, w której interesie toczy się postępowanie o przyznanie świadczenia, zatem przeprowadzenie z nią wywiadu uzasadnione jest nie tylko zebraniem materiału dowodowego, ale również czynnym udziałem strony w postępowaniu. Ze względu na charakter omawianej czynności nie może być ona dokonana za pośrednictwem pełnomocnika. Jeżeli o świadczenie ubiega się osoba w rodzinie, należy dopuścić możliwość przeprowadzenia wywiadu także z innymi członkami rodziny. To rozwiązanie nie budzi wątpliwości, jeżeli adresatem świadczenia jest rodzina, powinno ono znaleźć również zastosowanie, gdy świadczenie będzie przyznane osobie w rodzinie. W wyroku NSA z 17.11.2009 r., I OSK 551/09, LEX nr 586408, wyrażony jest pogląd, że pracownik socjalny powinien przedsięwziąć kroki, aby przeprowadzić wywiad w miejscu zamieszkania wnioskodawcy z zastanymi członkami jego rodziny, nawet pod nieobecność zainteresowanego, który prezentuje w tym zakresie bierną czy negatywną postawę. Wywiad ma ustalić sytuację rodzinną, osobistą, majątkową i dochodową konkretnej osoby (lub rodziny), więc najbardziej pożądane jest uzyskanie informacji bezpośrednio od osoby, której ma być udzielona pomoc. W orzecznictwie sygnalizuje się brak formalnego wymogu przeprowadzenia wywiadu z adresatem świadczenia, niemniej takie rozwiązanie jest najbardziej użyteczne, zwłaszcza gdy chodzi o określenie potrzeb i oczekiwań co do rodzaju i zakresu pomocy. Świadczy to o należycie ustalonym stanie faktycznym sprawy z obrazą art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu, który mógł wpłynąć na wynik sprawy. Powodem nieprzyznania zasiłku celowego skarżącej była jej odmowa udziału w zajęciach Klubu Integracji Społecznej (KIS) przy Ośrodku Pomocy Społecznej i możliwości poprawy przez to sytuacji osobistej i socjalnej. Skarżąca odmowę tę motywowała złym stanem zdrowia. W oświadczeniu z dnia 21 maja 2018 r. wyjaśniła ona, że wobec trudności w poruszaniu i korzystania z pomocy innych osób w życiu codziennym, licznych wizyt lekarskich nie jest w stanie uczestniczyć w zajęciach KIS. W okolicznościach sprawy niekwestionowany był fakt, iż skarżąca jest osobą o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Z akt sprawy wynika, że w dniach od 10 lipca 2018 r. do 30 lipca 2018 r. skarżąca przebywała na oddziale dziennym rehabilitacji w Fizjo – Med. (zaświadczenie z dnia 1 sierpnia 2018 r.); leczy się neurologicznie (padaczka) i kardiologicznie. Skarżąca jest alkoholiczką i okresowo zapada na ciągi alkoholowe. Oceniając opisany stan faktyczny przez pryzmat art. 11 ust. 2 u.p.s., powołanego w decyzji przez organ I instancji Sąd doszedł do przekonania, że kontrolowane decyzje naruszają powyższy przepis w stopniu, który przełożył się na wynik sprawy. Nie można bowiem twierdzić, że skarżąca odmawiając udziału w KIS wypełniła hipotezę art. 11 ust. 2 u.p.s. Organ nie wykazał, że odmowa skarżącej była "nieuzasadniona", a w efekcie skutkowała przyjęciem "braku współdziałania" z organem (art. 11 ust. 2 u.p.s.). Z akt sprawy nie wynika, czy aby zajęcia proponowane przez organ nie miały odbywać się w terminie uzgodnionego wcześniej leczenia skarżącej na oddziale dziennym w lipcu 2018 r. Organ nie wyjaśnił także czy stan zdrowia skarżącej pozwala jej na uczestnictwo w tego typu zajęciach (trudności w poruszaniu się), nie opisano miejsca odbywania się spotkań i realnej możliwości dotarcia doń przez skarżącą. Przesądza to o wadliwym zastosowaniu art. 11 ust. 2 u.p.s. w zw. z art. 39 u.p.s. w nieustalonym stanie faktycznym sprawy, co przełożyło się na treść decyzji. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy będą miały na względzie treść niniejszego uzasadnienia.