II SA/Rz 1267/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur-Selwa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 października 2022 r. sprawy ze sprzeciwu M.J na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 16 sierpnia 2022 r. nr SKO.4111/688/2022 w przedmiocie odmowy ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz skarżącego M.J. kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania II SA/Rz 1267/22 UZASADNIENIE Przedmiotem sprzeciwu M.J. jest, wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm. – zwana dalej "k.p.a."), decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "Kolegium", "SKO") z dnia 16 sierpnia 2022 r. nr SKO.4111/688/2022 w przedmiocie odmowy ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jak wynika z uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy M.J. zwrócił się do Wójta Gminy [...] o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem J.J. Po rozpoznaniu wniosku decyzją z dnia 22 czerwca 2022 r. nr ŚR.552.390.2.2022 Wójt odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Organ podał, że osoba wymagająca opieki legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z [...] kwietnia 2022 r. nr [...], wydanym na stałe, z którego wynika, że nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności, a zatem niespełniona została przesłanka z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Wójt wskazał także, że nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez wnioskodawcę w okresie od 2019 r. a sprawowaną opieką nad ojcem. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Nadto organ wskazał, że wnioskodawca posiada rodzeństwo aktywne zawodowo, które nie zostało zwolnione z obowiązku alimentacyjnego wobec ojca. W takiej sytuacji wywiązanie się z tego obowiązku może polegać na zapewnieniu na własny koszt sprawowania opieki przez inną osobę. Odwołanie od tej decyzji złożył M.J. zarzucając naruszenie art. 17 ust. 1b u.ś.r. poprzez brak uwzględnienia treści wyroku TK z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 oraz błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez odwołującego nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. Zawnioskował o uchylenie decyzji i przyznanie świadczenia. SKO w Rzeszowie wskazaną na wstępie decyzją z dnia 16 sierpnia 2022 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolegium powołując się na wyrok TK z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 nie zgodziło się ze stanowiskiem organu I instancji o niespełnieniu przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Na tej podstawie nie można było odmówić przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wyjaśniło, że organ I instancji dokonał nieprawidłowej wykładni wskazanego wyżej przepisu. Wskazany powód dla którego odmówiono przyznania odwołującemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w rzeczywistości nie zachodzi. Przeszkody w tym zakresie nie stanowi moment powstania znacznego stopnia niepełnosprawności u ojca odwołującego. Kolegium uznało natomiast, że w sprawie konieczne jest dokonanie ustaleń co do możliwości zapewnienia opieki nad ojcem przez inne osoby (poza odwołującym) zobowiązane do alimentacji. Z akt sprawy wynika bowiem, że J.J. ma jeszcze troje dzieci. Obowiązek alimentacji dzieci wobec rodzica przejawia się nie tylko w wykonywaniu osobistej opieki, lecz również może być realizowany w formie zapewnienia środków pozwalających na zabezpieczenie takiej opieki. W tym stanie sprawy Kolegium uznało, że organ I instancji naruszył przepisy postępowania, w szczególności art. 7 k.p.a. Przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji podyktowane jest naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie od powyżej opisanej decyzji złożył M.J. domagając się jej uchylenia i zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zarzucił naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia – pomimo braku przesłanek do zastosowania tego przepisu. Jako zasadne ocenił stanowisko Kolegium o braku zastosowania przesłanki określonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. w przedmiotowej sprawie. Natomiast wskazana przez organ okoliczność dotycząca konieczności ustalenia czy pozostałe dzieci osoby niepełnosprawnej są zdolne do sprawowania bądź finansowania opieki nad ojcem zgodnie z ciążącym obowiązkiem alimentacyjnym, pozostaje bez wpływu na niniejszą sprawę. W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium podtrzymało stanowisko zaprezentowane w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej: "P.p.s.a."), stanowiący, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Instytucja sprzeciwu od decyzji została wprowadzona ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935). Dodany tą ustawą art. 64a P.p.s.a. stanowi, że od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zmianą tą wyłączono możliwość wnoszenia skarg na decyzje kasacyjne organu odwoławczego pozostawiając ich kontrolę jedynie w ramach nowego środka - sprzeciwu, na podstawie którego Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e P.p.s.a.). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu - sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.). Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r. II OSK 2219/15, dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Konieczność wydania decyzji kasacyjnej zachodzi zatem wtedy, kiedy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana w jednej instancji, przez co pozbawiano by stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Potwierdzeniem powyższego jest treść art. 136 § 1 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zatem organ pierwszej instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie. Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Poddawszy zaskarżoną decyzję ocenie legalności w granicach wyznaczonych wyżej powołanymi przepisami Sąd doszedł do przekonania, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie, podstawą rozstrzygnięcia Kolegium o charakterze kasacyjnym było stwierdzenie wydania przez organ I instancji decyzji z naruszeniem art. 7 k.p.a. Sąd powyższego twierdzenia nie podziela. Organ odwoławczy nie wykazał w jakikolwiek sposób, że zakres materiału dowodowego niezbędnego do uzupełnienia wykracza poza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 § 1 k.p.a. Kolegium nie wykazało również, że decyzja Wójta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, oraz – w kontekście art. 136 k.p.a. – że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie mógł zostać ustalony w drodze uzupełniającego postępowania dowodowego. Uzasadnienie decyzji Kolegium nie wskazuje bowiem i nie uzasadnia okoliczności mieszczących się w katalogu przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. Nie wynika także z niego brak możliwości zastosowania, przepisu art. 136 k.p.a. Kolegium omówiło wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 i jego znaczenie dla rozpatrywanej sprawy i wskazało - z czym Sąd w pełni się zgadza - że organ pierwszej instancji niesłusznie wydał decyzję odmowną na podstawie przepisu – art. 17 ust. 1b u.ś.r., który w związku z wejściem w życie tego orzeczenia został uznany za niezgodny z Konstytucją RP. W kontrolowanej sprawie zdaniem SKO braki postępowania dowodowego i niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz brak przeprowadzenia właściwego postępowania dowodowego przesądzają o naruszeniu art. 7 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji kasacyjnej wskazano na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego poprzez ustalenie czy istnieją inne osoby zobowiązane do alimentacji podopiecznego, które mogą wykonywać bądź osobistą opiekę, lub poprzez wsparcie finansowe celem zabezpieczenia takiej opieki. Sąd nie podziela tego stanowiska. Jak wyjaśnił to słusznie NSA w wyroku z dnia 28 stycznia 2022 r., sygn. I OSK 925/21: "W sytuacji gdy jedno z uprawnionych w pierwszej kolejności dzieci podopiecznego zwraca się o przyznanie takiego świadczenia, to nie ma podstaw pozbawienia go tego prawa z tego powodu, że żyją inne dzieci osoby wymagającej opieki. Ustawodawca takiego wymogu nie przewidział w stosunku do osób należących do tej samej grupy alimentacyjnej. Wymóg ten dotyczy jedynie osób z różnych grup alimentacyjnych. W stosunku do pozostałych sytuacji znajdą zastosowanie ogóle zasady i przesłanki przyznawania tego świadczenia, a wśród nich przesłanka faktycznego sprawowania opieki. Zatem w sytuacji gdy jedno z rodzeństwa, które w rzeczywistości sprawuje pełną opiekę nad rodzicem i z tego tytułu zrezygnowało z pracy bądź nie podejmuje zatrudnienia, ubiega się o świadczenie pielęgnacyjne, nie ma podstaw do pozbawienia go tego prawa z tego powodu, że żyją inne dzieci, które również taki obowiązek alimentacyjny mogą wypełnić, ale nie zwróciły nie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie Sądu uzależnienie rozpatrzenia wniosku M.J. od ustalenia możliwości zapewnienia opieki, bądź zabezpieczenia środków finansowych na tą opiekę przez inne osoby zobowiązane do alimentacji (pozostałych zstępnych osoby niepełnosprawnej) stanowi wprowadzenie dodatkowej przesłanki, nieznanej przepisom u.ś.r. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje wskazanym w tej regulacji osobom, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Katalog negatywnych przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zawiera art 17 ust. 5 u.ś.r. Ani w tej regulacji, ani w innych przepisach u.ś.r., nie uzależniono rozpatrzenia wniosku pochodzącego od zstępnego osoby niepełnosprawnej od uprzedniego ustalenia, czy pozostali zstępni są w stanie sprawować opiekę – osobistą lub finansową – nad niepełnosprawnym rodzicem. Rzeczą organów winno być jedynie ustalenie, czy wnioskodawca zrezygnował z zatrudnienia, bądź go nie podejmuje w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem. W aktach sprawy zalega kwestionariusz rodzinnego wywiadu środowiskowego wypełniony przez pracownika socjalnego dnia [...] czerwca 2022 r., z którego wyraźnie wynika, że opiekę nad niepełnosprawnym J.J. sprawuje jego syn, który wykonuje wszystkie czynności opiekuńcze. Pracownik potwierdził wykonywanie tej opieki, która sprawowana jest należycie. Ponadto M.J. pod rygorem odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia, załączył do wniosku pisemne oświadczenie, że opiekę tę sprawuje oraz wskazał zakres wykonywanych czynności opiekuńczych. Jako nieuprawnioną na tle art. 17 ust. 1 i nast. u.ś.r. Sąd uznał wykładnię tej regulacji sprowadzającą się do uzależnienia prawa do świadczenie pielęgnacyjnego zstępnego sprawującego opiekę od ustalenia zdolności do sprawowania opieki osobiście lub przez nakłady finansowe przez pozostałych zstępnych niepełnosprawnego. Żaden z ustępów w/w artykułu nie pozwala na wyciągnięcie takiego wniosku, do jakiego doszło w swej decyzji kasacyjnej Kolegium. Organ nie dostrzegł, że pozostali żyjący zstępni osoby niepełnosprawnej, tak jak wnoszący sprzeciw, są z nim spokrewnieni pierwszym w stopniu – art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. W świetle treści tej normy podniesione w uzasadnieniu decyzji kwestie miałyby znacznie jeżeli wnioskodawca nie należałaby do kręgu osób spokrewnionych w pierwszym stopniu z osobą niepełnosprawną. Zatem sprawa zdolności wykonywania obowiązku alimentacyjnego przez rodzeństwo wnoszącego sprzeciw nie ma znaczenia dla prawa wnoszącego sprzeciw o przyznanie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Fakt posiadania czy też nie przez M.J. rodzeństwa pozostaje bez wpływu na okoliczność, że to on sprawuje faktyczną opiekę nad niepełnosprawnym ojcem. W sytuacji bowiem, gdy opieki takiej podejmuje się jeden z członków rodziny, który należy do kręgu podmiotów uprawnionych do świadczenia (w tym przypadku syn), brak jest podstaw do odmowy przyznania świadczenia z uwagi na istnienie innych osób, które mogłyby świadczyć pomoc osobie niepełnosprawnej. Ustawodawca nie przewidział bowiem takiej negatywnej przesłanki przyznania świadczenia. Z okoliczności niniejszej sprawy nie wynika by inni członkowie rodziny sprawowali opiekę nad ojcem wnoszącego sprzeciw. Nadto jest on jedną osobą, która zdecydowała się taką opiekę nad ojcem sprawować. Niezależnie od powyższego Sąd wskazuje, że w nadesłanych aktach administracyjnych sprawy zalega niepodpisane pismo (anonim) z datą wpływu do GOPS w [...] – [...].08.2022 r., w którym poinformowano o wykonywanej przez M.J. pracy na "czarno", a tym samym o niesprawowaniu opieki nad niepełnosprawnym ojcem. W tym zakresie jeśli SKO dojdzie do wniosku, że w sprawie należy w jakiejś części uzupełnić materiał dowodowy, to co do zasady nic nie stoi na przeszkodzie, aby czynności te wykonał organ odwoławczy we własnym zakresie, ewentualnie korzystając z kompetencji zlecenia określonych czynności organowi pierwszej instancji. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Reasumując w sprawie nie istniały przeszkody do wykonania merytorycznej kompetencji orzeczniczej przez SKO. Sąd podkreśla, że wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu przed organem I instancji, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia tego organu. W realiach rozpoznawanej sprawy Kolegium w objętej sprzeciwem decyzji nie wykazało przesłanek uprawniających ten organ do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Ponownie rozpoznając odwołanie Kolegium powinno uwzględnić dokonaną przez Sąd ocenę prawną, mając na uwadze, że wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalne w drodze wyjątku od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Mając na względzie powyższe przesłanki oraz działając na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a., Sąd orzekł w punkcie I wyroku o uchyleniu zaskarżonej decyzji, zasądzając jednocześnie na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 w zw. z art. 64b § 1 P.p.s.a. od skarżonego organu na rzecz strony wnoszącej sprzeciw zwrot kosztów postępowania sądowego, które objęły koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł (pkt II wyroku).