II SA/Rz 1269/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 marca 2025 r. sprawy ze skargi S. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 1 sierpnia 2024 r. nr SKO.4116.30.2024 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania sprawie stwierdzenia nienależnie pobranego dodatku węglowego – skargę oddala – II SA/Rz 1269/24 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi S.K. (dalej: "skarżący") jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu (dalej: "SKO", "Kolegium") z 1 sierpnia 2024 r. nr SK0.4116.30.2024 o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie nienależnie pobranego dodatku węglowego. W podstawie prawnej organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 61 a § 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm. - dalej: "k.p.a."). Z akt administracyjnych sprawy i uzasadnienia postanowienia wynika, że 8 kwietnia 2024 r. (data wpływu do organu) S.K. zwrócił się do Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt", "organ I instancji") z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie nienależnie pobranego dodatku węglowego przez E.T. i wydanie w tym przedmiocie decyzji stwierdzającej nienależnie pobrany dodatek węglowy oraz doręczenie tej decyzji wnioskodawcy wraz z jej pisemnym uzasadnieniem. Wnioskodawca podał, że należny mu jako prowadzącemu jednoosobowe gospodarstwo domowe, zamieszkałemu pod adresem [...] (obecnie Ś. ul. K.) w domu na działce nr [...] o pow. 0,4318 ha dodatek węglowy w wysokości 3000 zł Wójt wypłacił sąsiadowi - E.T., zamieszkującemu pod adresem [...] (obecnie Ś. ul. K.) na działce nr [...]. Wnioskodawca podał, że jego dane adresowe to: [...] i tak też figuruje w rejestrze PESEL, w rejestrze mieszkańców. Deklarację do CEEB składał również na adres [...]. Jego wniosek o dodatek węglowy pozostawiono bez rozpatrzenia, ponieważ na adres [...] został już przyznany dodatek E.T.. Wójt Gminy [...], działając na podstawie art. 61 i art. 61 a k.p.a., postanowieniem z 7 maja 2024 r. nr GOPS.ŚR.5630.311.2022/2024 odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wniosku S.K. z dnia 8.04.2024 r. o wszczęcie postępowania w sprawie nienależnie pobranego dodatku węglowego przez E.T. zam. [...]. Organ wyjaśnił, że wnioskodawca nie jest stroną w sprawie nienależnie pobranego dodatku węglowego. Dodatek ten został wypłacony innemu wnioskodawcy. Brak jest także podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu w sprawie ustalenia nienależnie pobranego dodatku węglowego wobec E.T. W 2022 r. na adres [...] zostały złożone dwa wnioski o wypłatę dodatku węglowego. Jako pierwszy wniosek złożył 22 sierpnia 2022 r. E.T.. Natomiast S.K. wniosek złożył 31 sierpnia 2022 r. Powyższe wnioski zostały zweryfikowane i ustalono, że podany adres zamieszkania [...] jest zgodny z danymi w rejestrze PESEL, rejestrze mieszkańców Gminy [...], danymi podanymi przez wnioskodawcę i E.T. w deklaracji do CEEB. W złożonej deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi podany adres jest zgodny z danymi E.T., ponieważ S.K. podał adres [...]. Nadto adres E.T. jest zgodny z danymi podanymi do dodatku osłonowego i świadczenia wychowawczego. W związku z tym, że na ten sam adres miejsca zamieszkania zostały złożone dwa wnioski o wypłatę dodatku węglowego i wniosek S.K. został złożony jako kolejny, dlatego pozostawiono go bez rozpoznania. Końcowo organ podał, że z informacji uzyskanych z ewidencji ludności wynika, że E.T. dopiero od 2023 r. zamieszkuje pod adresem [...]. Na powyższe postanowienie zażalenie złożył S.K. domagając się jego uchylenia oraz orzeczenia o wszczęciu postępowania administracyjnego i wydanie decyzji stwierdzającej nienależnie pobrany dodatek węglowy w wysokości 3000 zł przez E.T. i nakazanie jego zwrotu oraz przyznanie i wypłacenie dodatku węglowego wnioskodawcy, ewentualnie uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji z poleceniem wszczęcia postępowania w sprawie nienależnie pobranego dodatku węglowego przez E.T.. Skarżący zarzucił naruszenie art. 61, art. 61 a § 1 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i brak zastosowania art. 61 § 1 k.p.a., w konsekwencji brak wszczęcia postępowania administracyjnego w tej sprawie i jego przeprowadzenia celem wydania decyzji wymaganej art. 2 ust. 16 ustawy o dodatku węglowym. Wskazał, że Wójt bezprawnie i bezpodstawnie wypłacił dodatek węglowy sąsiadowi, który podał nieprawdziwy adres swojego miejsca zamieszkania, będący adresem wnioskodawcy - zamiast swój prawidłowy tj. adres [...]. Dalej podał, że jest stroną postępowania ponieważ ma interes prawny - należny mu dodatek węglowy został wypłacony osobie do niego nieuprawnionej, a Wójt nie chce przyznać się do popełnionej nieprawidłowości i nie wszczyna postępowania z urzędu. Twierdzenia zawarte w uzasadnieniu wydanego postanowienia uznał za błędne i nieprawdziwe. Jako bezpodstawne i nieprawdziwe ocenił twierdzenia dotyczące podania przez niego adresu [...] w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. SKO w Przemyślu postanowieniem z 1 sierpnia 2024 r. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Kolegium wyjaśniło, że z art. 61 a § 1 k.p.a. wynikają dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przez inną uzasadnioną przyczynę należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie lub sprawa jest w toku. Z brzmienia tego przepisu wynika, że postępowanie wszczyna się na żądanie osoby, która jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. W przedmiotowej sprawie wnioskodawca żąda wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia, że dodatek węglowy wypłacony E.T. na podany przez niego adres [...] jest świadczeniem nienależnie pobranym i wydania w tym zakresie rozstrzygnięcia. Kolegium zauważyło, że z akt sprawy wynika, że Wójt pismem-informacją z 7 października 2022 r. nr GOPS.ŚR.5630.311.2022 poinformował E.T., że po rozpatrzeniu jego wniosku złożonego 22 sierpnia 2022 r. przyznał dodatek węglowy dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkałych pod adresem [...]. Zasady i tryb przyznawania, wypłacania oraz wysokość dodatku węglowego oraz właściwość organów w tych sprawach reguluje ustawa z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1630 ze zm. - dalej jako "u.d.w."). Powołując się na art. 2 ust. 16, ust. 17, ust. 15f SKO wyjaśniło, że postępowanie o przyznanie dodatku węglowego wszczynane jest co do zasady na wniosek strony, a w niektórych przypadkach może być wszczęte także z urzędu. Stroną postępowania w sprawie przyznania tego dodatku jest osoba, która złożyła wniosek o wypłatę dodatku węglowego i której dodatek został wypłacony, w przedmiotowym przypadku E.T.. Kolegium zauważyło, że S.K. nie był stroną postępowania w sprawie przyznania dodatku węglowego na wniosek złożony przez E.T.. Nie może skutecznie domagać się wszczęcia postępowania w sprawie nienależnie pobranego dodatku węglowego, który został wypłacony innemu wnioskodawcy. Jako słuszne Kolegium oceniło stanowisko organu 1 instancji o odmowie wszczęcia postępowania na wniosek złożony przez S.K.. Złożenie wniosku przez osobę, która w sprawie nie jest stroną, powinno spowodować wydanie odmowy z przyczyn formalnych, tj. z powodu braku legitymacji procesowej wnioskodawcy. Końcowo Kolegium wyjaśniło, że rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego (wobec braku możliwości uznania wnioskodawcy za stronę postępowania) jest rozstrzygnięciem formalnym, a nie merytorycznym. Oznacza to, że w postanowieniu tym nie rozstrzyga się o zasadności żądania. Podniesione przez składającego zażalenie argumenty nie mogły zostać uwzględnione jako odnoszące się do oceny merytorycznej złożonego wniosku. Powyższe postanowienie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie S.K. wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie uchylenie postanowień organów obu instancji i przekazanie sprawy celem wszczęcia i prowadzenia postępowania celem wydania decyzji o jakiej mowa w art. 2 ust. 16 u.d.w., ewentualnie uchylenie "decyzji organu Ili I instancji i stwierdzenie, że ich wydanie nastąpiło z naruszeniem prawa oraz, że są one niezgodne z prawem". Przede wszystkim zwrócił się o uchylenie postanowień organów obu instancji i zobowiązanie organu do przeprowadzenia postępowania administracyjnego z jego udziałem jako strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., celem wydania decyzji o niesłusznym pobraniu dodatku węglowego przez osobę zamieszkałą pod adresem [...], a należnego mu jako zamieszkałego pod adresem [...]. Dodatek został pobrany przez osobę, która podała numer domu skarżącego zamiast swojego i która nigdy nie mieszkała pod nr [...]. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił: dokonanie błędnych i wadliwych ustaleń przez organ i instancji i bezkrytyczne ich przyjęcie przez Kolegium w zakresie miejsca zamieszkania skarżącego i jego sąsiada. W sposób nieprawdziwy ustalono, że S.K. zamieszkiwał pod adresem: [...], a E.T. pod adresem [...]. Wyjaśnił, że od kilkudziesięciu lat zamieszkuje pod adresem [...] (obecnie Ś. ul. [...]) a sąsiad pod adresem [...]. Nigdy i nigdzie nie podawał adresu: [...], w tym w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami. Dodatek węglowy został bezprawnie wypłacony jego sąsiadowi; naruszenie art. 138 i art. 61 a § 1 k.p.a. poprzez ich niesłuszne zastosowanie, niesłuszne i bezprawne odmówienie mu statusu strony postępowania. Naruszenie art. 126, art. 144, art. 138 § 1 pkt 2 i art. 138 § 2 w zw. z art. 61 k.p.a. poprzez brak ich uwzględnienia i w konsekwencji brak uchylenia wadliwego postanowienia organu I instancji; - naruszenie przepisów ustawy o dodatku węglowym, w szczególności art. 2 pkt 16 poprzez brak wszczęcia postępowania w przedmiocie niesłusznie pobranego dodatku przez jego sąsiada E.T., który podał jego adres i pobrał należny skarżącemu dodatek. Skarżący zaznaczył, że organy winny ustalić, kto mieszkał pod adresem w dacie przyznawania dodatku węglowego a nie kto pierwszy złożył wniosek o dodatek węglowy. Skarżący stwierdził, że sprawa jest oczywista, gdyż od kilkudziesięciu lat mieszka i prowadzi gospodarstwo domowe pod tym samym adresem - [...]. Organy popełniły błąd wypłacając należny mu dodatek węglowy sąsiadowi a który we wniosku podał nie swój adres (zamiast swojego [...] podał adres skarżącego [...]). W jego ocenie organy powinny naprawić swój błąd i wszcząć z urzędu postępowanie celem wydania decyzji określonej w art. 2 pkt 26 zdanie drugie u.d.w. Wobec braku działania organu skarżący złożył wniosek o wszczęcie takiego postępowania. Tymczasem organy odmawiają mu przyznania statusu strony postępowania. Kolegium w żaden sposób nie odniosło się i nie zbadało podniesionego przez niego zarzutu kwestionującego podanie w deklaracji adresu: [...]. Tym samym pozbawiono go możliwości obrony swoich praw. Zarzucił brak dokonania prawidłowych ustaleń w sprawie. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 - zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a"). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w takim trybie, jeżeli jej przedmiotem jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W ramach kontroli legalności Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem wyłącznie wtedy, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach (art. 145 P.p.s.a.). Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd opisanych wyżej wad i naruszeń nie stwierdził. Postanowienie o odmowie wszczęcia administracyjnego - wydane zostało w oparciu o art. 61 a § 1 k.p.a. zgodnie z którym jeżeli żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Słusznie zauważyło Kolegium w zaskarżonym rozstrzygnięciu, że przepis art. 61 a § 1 k.p.a. dotyczy etapu wstępnego (formalnego) postępowania administracyjnego, którego przejście umożliwia dopiero merytoryczne rozstrzyganie o żądaniu strony. W przepisie tym ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne od siebie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania, których zaistnienie uniemożliwia merytoryczne rozpatrzenie wniosku. Są to: wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną; zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. W rozpoznawanej sprawie, rozstrzygając o wniosku skarżącego w trybie art. 61a § 1 k.p.a., organy powołały się na brak po jego stronie legitymacji strony do skutecznego wniesienia żądania o wszczęcie postępowania w sprawie nienależnie pobranego dodatku węglowego przez E.T.. Wykazując brak legitymacji u skarżącego rozstrzygające w sprawie organy podały, że S.K. nie był stroną postępowania w sprawie przyznania dodatku węglowego na wniosek złożony przez E.T.. Natomiast skarżący domaga się wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia, że dodatek węglowy wypłacony E.T., na podany adres [...], jest świadczeniem nienależnie pobranym i wydania w tym zakresie decyzji. Ze stanowiska organów zawartych w uzasadnieniach kwestionowanych postanowień oraz akt sprawy wynika, że w 2022 r. do Wójta Gminy [...], na podstawie ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym ("u.d.w."), zostały złożone dwa wnioski o wypłatę dodatku węglowego. Jeden złożony 22 sierpnia 2022 r. przez E.T.. Drugi złożony przez S.K. 31 sierpnia 2022 r. Oba wnioski złożone zostały na adres: [...]. Informacją z 7 października 2022 r. nr GOPS.SR.5630.311.2022 Wójt Gminy [...], powołując się m. in. na art. 2 ust. 1, ust. 3, ust. 3a i 3b u.d.w., poinformował E.T. o przyznaniu dodatku węglowego dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkałych pod adresem [...], [...]. W informacji tej wyjaśniono także, że w przypadku gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem (art. 2 ust. 3a u.d.w.). W przypadku gdy wniosek o wypłatę dodatku węglowego złożono dla więcej niż jednego gospodarstwa domowego mających ten sam adres miejsca zamieszkania, to dodatek ten jest wypłacany wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy. Pozostałe wnioski pozostawia się bez rozpoznania (art. 2 ust. 3b u.d.w.). Słusznie wywodzi Kolegium w zaskarżonym postanowieniu, że skarżący nie był stroną postępowania w sprawie przyznania dodatku węglowego na wniosek złożony przez E.T.. Jak wyjaśnił organ I instancji na ten sam adres zamieszkania: [...], zostały złożone dwa wnioski o wypłatę dodatku węglowego. Oba wnioski zostały zweryfikowane, zgodnie z brzmieniem art. 2 ust. 15 i ust. 15a u.d.w. W przypadku wniosku E.T. ustalono, że faktycznie zamieszkuje pod wskazanym adresem i spełnia przesłanki do przyznania dodatku węglowego. Wobec tego, że wniosek skarżącego był kolejnym (wniosek E.T. był złożony jako pierwszy), to pozostawiono go bez rozpoznania, stosownie do brzmienia art. 2 ust. 3a i 3b u.d.w. W tym miejscu Sąd zwraca uwagę, że wykładnia art. 2 u.d.w. przysparzała wielu problemów w praktycznym jej zastosowaniu i w związku z tym należy wyjaśnić, że jeżeli pod jednym adresem zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe co do zasady przysługuje jeden dodatek węglowy, lecz dla wszystkich zamieszkujących pod tym adresem. Wypłacany jest on temu wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy, a pozostałe wnioski pozostawia się bez rozpoznania (por. wyrok WSA w Lublinie z 26.07.2023 r., sygn. II SA/Lu 426/23, publ. baza orzeczeń: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). . Skoro skarżący nie był stroną w sprawie przyznania innemu wnioskodawcy dodatku węglowego, to nie może on skutecznie domagać się wszczęcia postępowania w sprawie nienależnie pobranego dodatku węglowego, przyznanego i wypłaconego innemu wnioskodawcy. Z tej przyczyny zasadne jest stanowisko organów o braku możliwości wszczęcia na żądanie skarżącego postępowania administracyjnego w sprawie nienależnie pobranego dodatku węglowego, z uwagi na brak legitymowania się przez niego interesem prawym. Słusznie także zauważyło Kolegium, które powołało się w tym zakresie na art. 3 ust. 1 u.d.w., że do postępowań w sprawie wypłaty dodatku węglowego odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy art. 23 ust. 3, 12 i 13, art. 24a ust. 1 i 2, art. 25 ust. 3 i 4, art. 29, art. 30 i art. 30a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, a zatem także i te dotyczące postępowania w sprawie nienależnie pobranych świadczeń, które co do zasady wszczynane jest z urzędu. W realiach rozpoznawanej sprawy brak jest podstaw do przyjęcia, że skarżącemu przysługiwało prawo do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie nienależnie pobranego dodatku węglowego przez E.T.. Zasadnie zatem organy odmówiły wszczęcia postępowania w tej sprawie. Końcowo odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących wadliwie przyznanego i pobranego dodatku węglowego przez E.T., w tym w zakresie wadliwego ustalenia przez organy jego miejsca zamieszkania, co skutkowało nieprawidłowym przyznaniem mu dodatku węglowego, Sąd podkreśla, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była wyłącznie prawidłowość wydanego w sprawie postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nienależnie pobranego dodatku węglowego a nie kwestie merytoryczne związane z przyznaniem dodatku węglowego innemu niż skarżący podmiotowi. Tym samym poza ramami rozpoznawanej sprawy pozostają kwestie związane z przesłankami dotyczącymi prawidłowości czy też nie przyznania świadczenia w postaci dodatku węglowego. Argumenty merytoryczne podnoszone przez skarżącego nie mogły być przedmiotem rozpoznania. Na marginesie Sąd może jedynie wskazać, że ewentualne nowe okoliczności związane ze zmianą numeracji domów i nazw ulic mogą być podnoszone w zakresie postępowań jakie toczyły się w stosunku do skarżącego. Uznając zatem za prawidłowe stanowisko organów i nie stwierdzając naruszeń prawa w stopniu wskazanym w art. 145 P.p.s.a., Sąd oddalił skargę w oparciu o art 151 P.p.s.a.